◆咸宁市审计局

地方政府融资举债，能有效弥补财政赤字和短期资金不足，但也形成了地方政府性债务风险隐患，迫切需要对地方政府性债务问题进行深入研究，提出规范管理地方政府性债务、防范化解债务风险的对策建议，从而有效发挥地方政府规范举债的积极作用，促进经济持续健康发展。

一、地方政府性债务界定

按照国务院文件规定，地方政府性债务主要由三部分组成：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。地方政府负有偿还责任的债务，即地方政府债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务。地方政府负有担保责任的债务，即地方政府隐性债务，是指因地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。

二、当前地方政府性债务存在的问题

（一）各类债务管理混乱。一是债务管理内控制度存在漏洞。相关单位债务管理内控制度不完善，债务资金流、物流、信息流不配套，内部管理混乱。特别是部分工程项目管理和债务资金管理脱节，存在“两张皮”现象，不能全面掌握债务资金使用全貌，存在极大的风险隐患。二是债务数据统计不准确。因债务系统更新不及时、统计口径不一致、政策理解不一致、已偿还债务未调减和部分债务数据填写不完整、不正确、勾稽关系错误、数据逻辑关系矛盾等问题，影响地方政府性债务统计的准确性、真实性。

（二）债务融资主体混乱。当前地方政府性债务融资主体既有各级政府，也有其组成部门、企事业单位和工程承建单位，债务融资主体混乱，加上各融资主体财政状况、资金运营能力、内部管理水平、抵御风险能力等方面参差不齐，极易引发财政风险。

（三）自主融资权限过大。地方政府通过融资平台、信托贷款、发行债券、违规集资、BT、PPP 等方式，规避预算约束和政策管控，融资自由裁量权过大，债务风险管控压力大。

（四）债务风险逐年升高。一是地方政府隐性债务存在风险隐患。近年来，地方政府隐性债务规模不断增大，超过了地方政府财政承受能力。某地方政府隐性债务余额是该地综合财力的五倍，预计未来年度还本付息金额占该地可支配综合财力50%以上，甚至更多。二是其他债务转化为地方政府隐性债务的可能性较大。一些地方政府规避违规举债担保审查，由项目单位举债，政府部门不出具任何承诺担保性文件，这些项目多数无收益或虽有一定收益但无法覆盖建设期融资成本，部分项目单位资产多数不可变现或不易变现，一旦资金链断裂，由地方政府资金偿还债务的可能性较大，企业债务风险可能转化为财政风险和金融风险。

（五）资金运用效率不高。一是债务资金闲置。债务资金主要用于重点项目建设支出，因部分项目预算不科学、项目工期拖延、项目发生变更未及时申报改变资金用途、项目实施过程中审批环节繁琐影响项目建设进度、项目管理与资金管理脱节不匹配等，造成资金闲置，同时承担高额利息。二是债务资金投资效益低。由于债务资金脱离预算和政策监管，部分地方政府把债务资金用于政绩工程、形象工程等方面，造成债务资金投资收益极低。三是部分债务资金被挥霍浪费。部分重点建设项目存在高估冒算，造成债务资金浪费，滋生腐败。

三、解决当前现实问题的对策建议

（一）建立健全地方政府债务管理和监督制度。一是建立健全地方政府性债务预算管理制度。将地方政府各类债务全部纳入预算管理，包括债务整体状况、举债规模、债务偿还情况、债务收支预算、债务项目支出明细及效益等内容，接受本级人大的监督。二是动态管理各类债务。按照统一的政策口径，建立健全债务台账管理制度，严格按照基础资料，及时更新、精准填写债务数据，杜绝多填、少填、漏填、错填等低级问题的发生。三是赋予地方审计机关自主监督地方政府债务的权限，加强对债务资金的筹集、使用、偿还和效益等方面进行全方位的跟踪监督，规避和防范债务风险。

（二）建立健全地方政府债务报告和筹措制度。一方面，推进政府会计制度改革，建立健全全面、系统的债务报告制度，全面真实反映地方政府债务规模、资产负债、收入费用、运用效益等情况，揭示地方政府债务风险，供领导参考决策。另一方面，建立建全包括债务融资主体、条件、规模、方式和资金投向等内容的地方政府债务筹措制度，解决融资主体混乱、融资方式多样、融资权限过大的问题，从根本上明确债务最终偿还者、融资条件、融资方式，防范债务风险。

（三）加大地方债务融资主体市场化转型力度。一是理顺地方政府与融资平台的关系。由于地方政府及其下面多个管委会都有融资平台公司和投资运营公司，管理较混乱。应正确处理好政府与融资平台公司、管委会与融资平台公司、政府与管委会、融资平台公司与金融机构、政府及管委会和金融机构的关系。二是对融资平台公司进行市场化改革。对政府融资平台及国有资产运营公司进行战略重组和改革，清理财政拨款及政府注入融资平台的资产，核定政府未来支付责任，推进融资平台公司和国有资产运营公司转型为市场化运作的国有企业，按照现代企业管理模式进行运营管理。

（四）将地方政府债务运营管理效益纳入考核。在每年一度的地方综合考评、地方党政主要领导干部经济责任审计和官员政绩考核中，增加债务融资投入与产出的绩效考核指标；建立政府债务绩效管理终身问责、追责制度，防止地方官员的短期投机行为；增加债务风险指标，充分发挥绩效考核的正向激励作用和威慑作用，从源头上防范地方政府债务风险。

（五）建立地方政府债务风险预警和防范机制。一是建立地方政府债务风险预警、监控机制。根据各地经济社会发展水平、财政和债务实际状况，建立科学合理的政府债务风险预警体系和债务监控指标体系；通过构建财政、审计、融资平台、国有投资运营公司、人民银行、银监局、商业银行等多家单位在内的联席会议制度，建立跨部门联合监测和防控机制；聘请行业内权威专家、熟悉经济工作的领导干部组成政府顾问团，对债务变化情况作出实时评价和监控。二是建立地方政府偿债准备金制度。按照投资、收益、风险之间的一定比例，科学设置地方政府偿债准备金率，允许在合理区间内上下浮动，根据综合财力、债务规模和经济发展情况，适时调节地方政府偿债准备金率幅度，可以从债务融资总额中提取一定比例的资金，也可以根据地方政府年末债务余额计提偿债准备金，还可以在每年一度的财政预算中安排一定比例的公共资金作为偿债准备金。

（六）以财政管理体制改革促进财权下沉力度。深入推进财政管理体制改革，促进地方各级政府财权与事权相匹配，加大财政资金下沉力度，有效缓解贫困地区财力不足的问题。一是按照事权合理分配财权。合理界定、划分中央和地方各级政府事权，列出各级政府事权清单，按照事权清单合理分配财权，科学统筹调度财政资金；加大中央政府宏观调控力度，完善财政政策和税收政策。二是完善转移支付制度。长期以来，我国没有一套成熟完整的转移支付制度，在僧多粥少的情况下，不能有效解决公共服务均等化的问题，更不能把有限的资金投向最需要的贫困地区，反而容易导致权力寻租。建议制定转移支付法律法规，明确转移支付领域、重大项目、主要地区、资金分配程序、资金分配方法、资金分配依据、资金和项目监管制度、政策目标、绩效反馈等内容，杜绝转移支付人为随意性，加大对贫困地区、重大工程、民生项目的转移支付力度。