取消施工图审查制度对设计单位的影响

2019-02-18孙少华

城市道桥与防洪 2019年7期

孙少华

（广东省深圳市罗湖区建筑工务局，广东深圳518001）

0 引言

2019年3月，国务院出台了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》[1]。意见指出：加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制、可推广的经验。这意味着关于是否取消施工图审查制度的争论已经尘埃落定，取消施工图审查制度已经成为大势所趋。取消施工图审查制度对于建设工程参与各方的工作流程、责任划分将产生不同的影响。本文拟从该制度的取消对设计院产生的影响角度进行分析。

1 施工图审查制度的历史

20世纪末，建设工程发生多起因勘察设计监管不利导致的重大安全质量事故，引发了全国上下对建设工程安全质量的关注。这促使建设主管部门开始考虑参考国外先进国家的相关管理法律法规，改变以往的监管方式，从而提出了施工图审查制度。

2000年1月，国务院发布的《建设工程质量管理条例》第十一条规定：建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查；施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。2000年9月，国务院发布的《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条规定：县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。至此，通过行政立法手段，施工图审查制度被强制实施。

在当时的经济和社会环境条件下，施工图审查制度使勘察设计质量监管方式实现突破，并可以将勘察设计文件中存在的质量问题在工程施工之前发现并及时纠正。同时，该项制度实现了工程建设的全面覆盖，提升了工程建设的可靠性。因此，该项制度在特定时期发挥了其应用的作用[2，3]。

不过，在新的形势和制度改革下，该项制度在运行过程中也存在各种问题。为了改善营商环境、加快审批速度、减少审批环节，2017年10月，国务院发布《国务院关于修改部分行政法规的决定》，其中第七条将《建设工程质量管理条例》第十一条第一款修改为：“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。”取消了原来“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”的规定。第八条将《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条第一款修改为：“县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。”删除了原条款中规定的“县级以上人民政府建设主管部门或水利等有关部门的要求”。这也为取消施工图审查制度在行政法规方面扫除了障碍。但是有关是否取消施工图审查制度还是在社会上引起了广泛的讨论，此次意见的提出，为争论画上了句号[4]。

当然，此次取消施工图审查制度是与其他配套改革措施一起进行的，包括设计人员终身责任制、告知承诺制的实施以及打击“挂证”系列行动。这也为取消施工图审查制度后勘察设计质量提供了一定的保证。

2 施工图审查制度的作用和存在的问题

2.1 施工图审查制度的作用

从实施施工图审查制度的初衷来讲，施工图审查可在一定程度上保证设计质量。这对设计单位是有利的[5，6]。

首先，该制度将设计质量责任由设计单位单独承担变为设计单位和审图单位共同承担，减轻了设计单位的部分责任。

其次，在设计单位质量管理的基础上，审图单位可对设计文件进行二次校核，从而可以有效避免安全隐患和质量事故的发生。这也在一定程度上减小了设计单位的风险。

最后，由于地域因素等原因，部分地区设计力量单薄，设计人员技术水平受限，在设计工作中不可避免会存在各种失误和问题，通过施工图审查制度，可以在技术方面实现把关[7]。

2.2 施工图审查制度存在的问题

尽管施工图审查制度存在上述优点，但是在实际实施过程中却存在各种问题。

首先，施工图审查制度的存在使得市场上的设计单位良莠不齐。由于有审图单位的把关，设计单位只需保证设计的最低质量即可，即使其自身设计水平较差，审图单位也可作为其最后一道防线。这就导致设计单位在追求设计质量方面缺乏动力。技术水平较差的设计单位通常运营成本较低，它们的存在又会扰乱设计市场秩序，导致低价中标，缩短设计周期等问题持续存在，从而使设计市场变得更加无序，打破了优胜劣汰的市场机制。

其次，尽管施工图审查制度可以实现施工图的二次校核，但是在实际实施过程中，该项制度导致了设计院内部质量管理体系流于形式。在当前环境下，设计市场是一个卖方市场，因此设计院往往采用低价中标，压缩设计周期等方式实现中标的目的。为了压缩成本，设计人员往往没有充分的时间进行图纸的设计、校核、审核和审定等工作，在此情况下，设计人员也常常怀有侥幸心理，寄希望于审图单位进行最后的校核把关工作，从而使设计院内部管理流程流于表面。

3 取消施工图审查制度对设计单位的影响

取消施工图审查制度后，设计质量的双重保证就不复存在，设计单位需要完全承担设计质量导致的所有后果。这就要求设计院要认真实施原有的设计管理体系，改变以往管理流于形式的局面。当前，各类设计院均或多或少存在设计质量管理问题，在施工图审查制度全面取消之前，需尽快梳理目前质量管理体系中存在的问题，要执行严格严密的岗位责任制和“两校三审”（自校、校核；审核、审查、审定）的设计校审制度，实行五级把关，把质量管理落到实处[8]。

取消施工图审查制度后，为了保证设计质量，除了要落实质量管理体系，设计院需要改变原有的经营方式，在服务过程中，应保证施工图设计周期，不能因业主需求或者追求利润压缩正常的设计周期。这就需要设计管理人员合理进行人员、工作的安排分配，在保量的同时保质。同时，这也需要整体设计市场环境的改变，减少建设单位对工程设计的干预，保证设计单位在设计工作中的话语权。

4 取消施工图审查制度后工程质量保证措施

有观点质疑，取消施工图审查制度将增加工程设计质量事故风险，不应该单纯为了缩短审批时长而贸然取消该制度。但是，设计质量的管控不应仅从施工图审查制度方面进行考虑，而应该从当前建设工程设计管理全局出发。实行设计人员终身责任制和打击挂证行动都将对设计院和设计人员产生深远的影响，从而实现对设计市场的调节和管理，从根本上提高工程设计质量。

要提高工程设计质量，各项管理措施是保证，但是根本还是提升设计人员的质量意识。设计人员终身责任制的推行将使得设计人员从心理上更加重视设计工作，结合施工图审查制度的取消，从个人角度看，设计责任将完全由设计人员承担，这将在一定程度上纠正当前设计、校对以及审核人员存在的侥幸心理。

当前设计市场的混乱也是工程质量堪忧的重要原因。由于存在挂证市场，许多小型设计院尽管具有相关设计资质，但是实际设计人员并不具备相关从业资格，这就导致设计院的设计水平无法满足工程要求，从而产生各类安全隐患。随着国家对挂证行为的打击，上述设计院将无法在市场上立足，则工程设计质量也将获得一定的提升。同时，如前所述，上述设计院往往对正常的设计市场产生干扰，此类设计院的消失也将进一步净化设计市场。