薛俊文

国家治理现代化是适应中国具体国情而提出的战略思想，构建一套完备的国家治理理论体系，必将为新时代推进国家治理现代化与实现中华民族伟大复兴发挥巨大作用。由于理论要具有实践效力首先要确保理论的科学性，因此，对国家治理内涵进行辨析具有重要的理论意义与实践价值。

一、对学界论述的国家治理内涵之问

当下，理论界从多种视角对国家治理内涵及其外延进行了研究。例如，胡宁生在《国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动》一文中，把国家治理视为一个政治运行系统，并从系统内部的发生逻辑、理念原则与运行机制等层面对国家治理进行了详细阐述，构建了一个系统性论证模板。赵宇峰和林尚立的《国家制度与国家治理：中国的逻辑》一文与包心鉴的《制度现代化：国家治理现代化的实质与指向》一文，都视国家制度为国家治理的本质元素，认为国家制度的构建、落实和发展过程就是国家治理体系的构建、运行、完善与国家治理能力转变、提升的同步过程，国家治理现代化的本质就是国家制度现代化。还有学者把国家治理理解为公共权力的分散作用过程，如丁志刚在《论国家治理能力及其现代化》一文中，从集权与分权的有效配合角度论证了国家治理的内涵本质，从公权层面上区分了国家治理主体与治理中参与主体的层次差别。也有学者在借鉴国外经验的基础上阐述了国家治理问题，如田凯和黄金在《国外治理理论研究：进程与争鸣》一文中，结合当代各国政府所面临的公信力、体制建构与社会风险等治理难题，分析了多元主体基于有序、协同、合作等规范原则参与国家公共事务治理的重大意义。总体而言，基于不同学科背景与视角来看待国家治理内涵，具有专业性、深刻性与科学性，但不可否认的是，这些国家治理理论与唯物史观视域下的国家治理理论内涵具有一定的差别。因此，引发了笔者对国家治理内涵的思考。

第一，他国的国家治理内涵可以通过简单移植而强行嫁接吗？随着国家全面深化改革总目标的提出，国家治理问题成为了理论界研究的热点，一些主张借鉴国外理论成果的学者，他们运用西方国家治理理论来解释说明中国国家治理内涵。借鉴他国的经验固然可行，其实一些先进的治理理论已经成为了国家治理内涵的重要方面；然而，简单嫁接的国家治理理念却存在巨大缺陷。从词意上看，治理并非全部是借鉴品。其一，在我国传统文化中早就有大量的治理表述，如“仁政”“君舟民水”的治世思想，“宽则得众”的人际关系思想，“阴阳之和、不长一类”的待物思想等。其二，马克思恩格斯在《德意志意识形态》《法兰西内战》《资本论》等文献中多次论及治理，如马克思在阐述国家公共职能时说的“河谷灌溉”治理功能。此外，还有治理国家、处理事件等经典表述。其三，我党在十八届三中全会之前也曾多次使用治理一词，如“治理从严”“治理整顿”“党领导人民治理国家”等。可见，我国事实上已经具备了治理理论基础，如果仅以西方治理理论为参考，那么，就必然会造成国家治理理论的单一性、无根性。从实践上看，当西方借鉴品被简单移植到国家政治生活中时，就有可能造成政治系统与国家治理实践相冲突的局面。因为我们所借鉴的理论根植于西方社会的经济关系、政治上层建筑与价值理念，而我国的经济基础、国家制度、文化传统、社会结构与西方国家有着本质的区别，所以，中国并不具备国外治理理论本土化的土壤，国外治理理论也很难对中国国家治理实践产生指引效力。

第二，多元主体能够代替国家而成为国家治理的真正主体吗？当前理论界在探讨国家治理问题时，国家治理主体多元化是焦点，有不少学者认为，国家治理的本质在于实现公共权力配置的分散化、碎片化与扁平化，而实现公共权力配置方式改变的首要前提是实现国家治理主体的多元化。然而，这种对国家治理主体的论断有一些偏颇。从理论上看，国家作为阶级统治工具具备极强的排斥性，实现公共权力在社会领域内的多元配置事实上是天方夜谭，除非是生产力高度发达的共产主义社会。从实践上看，如果把社会领域内的市场主体、社会组织与公民个体视为国家治理主体，那么，他们就必须具备相应的公共权力，并以此为凭借可以调动一切社会资源用于对国家公共事务的管理，而这样的权利他们是不具备的，真正具备资格、合法性与治理能力的唯一组织就只有国家。但从现实生活来看，多元主体参与国家治理是当今政治文明发展的基本趋势，这看似矛盾却并非真正矛盾。说到底，是未能真正厘清政治统治与国家治理、国家治理主体与国家治理参与主体之间的关系，也未能认识到不同主体参与国家治理的层次性与程度性，即没有搞清楚国家治理、政府治理与社会治理三者的层次差别。不同层次的治理形态具有不同的主体，政府治理主体是各级政府的职能部门，社会治理主体涉及到政党、政府、社会组织与公民个体，主体之间的关系是党委领导、政府主导、社会协同与公众参与。就国家治理而言，其治理主体为国家，其治理参与主体为市场、社会组织、公民个体，其作用范围是国家领土范围内的一切事务。而治理理论所提倡的主体多元化与多中心治理，其实是混淆了国家治理主体与治理参与主体之间的关系，忽视了参与主体的层次性与差别性，未能真正认清国家与国家治理之间的关系。从唯物史观上看，国家是阶级社会进行阶级统治的强力工具，但国家也具备维护公共秩序的职能，即国家同时拥有政治统治的工具职能与社会服务的公共职能，而国家治理正是其公共职能的集中体现，但国家公共职能是以工具职能为前提的，即国家治理必须紧紧依托国家，因为国家是国家治理的本体与主体。

第三，国家治理是国家的公共职能对工具职能的对立、超越与代替吗？在当前的国家治理理论中，有部分学者认为国家治理显示的是国家的政治统治职能与其公共职能的对立，两者在作用方式、运行机制与价值取向上的天然差别正在逐步趋同，甚至可以实现政治统治向公共职能的转变。这事实上是一种罔顾经济基础的自由主义国家观与突出社会力量的社会本体论，并没有站在唯物史观的立场上来观察两者之间的关系。政治统治与国家治理的主体都是国家，但运行基础与作用范围却是不同的。从政治统治来看，它是私有制社会阶级斗争的产物，只要存在剥削性商品货币关系，国家政治统治的基础就不会消除，它体现了政治权威建构的根本属性与价值取向。工具职能的存在依据是凭借公共权力的权威性、强制性、约束性、压力性在国家与社会之间建构起一种性质不同的权威与服从的合法性关系，用以控制和协调社会矛盾，维护阶级利益与社会安全。工具职能是以社会利益关系的异质性为前提的，表现为阶级利益之间的占有、剥削与对抗关系。而国家治理实际上是对社会利益的调整关系，表现为阶级利益、社会利益的整合与分化，这一调整关系只是对既有利益关系的量变调节，一般不会超出利益关系的质变范畴。基于此，性质不同的社会利益关系调整往往引发的是政治统治的核心问题即政权关系的变革，通常以不可调和的战争手段来实现。而量变利益关系仅仅体现的是在既有权力关系框架下的权益关系调整，通常以协调、合作与改革的形式来完成。由此便导致了不同性质国家之间政治统治模式的对抗性、相异性与不可借鉴性，以及国家治理模式的通融性、灵活性与借鉴性，即使是性质相异的国家也可以运用相同的治理模式、理念与原则，甚至新的政权也可以凭借旧政权的体制、人员与文化实施国家治理。之所以会这样，是因为工具职能体现的是剥夺性、对抗性的生产资料占有关系，而国家治理则以现存制度为依托来转换国家与社会之间的可调节性关系，这是因为制度只有在非对抗性、可协调性与稳定性的社会利益关系中才能发生效力，这就决定了制度的延续性、稳定性与类同性，即使是在生产资料占有关系性质不同的国家，也可以使用相同的社会制度与社会政策来协调国家与社会的关系。因此，政治统治与国家治理之间存在着本质区别，在生产力发展水平尚未达到消除国家存在基础的阶级社会里，两者不存在对抗、替代与超越的关系，而是依存与强化的关系。国家治理职能以国家的工具职能为前提，是工具职能的高级形式，两者互为因果、相互强化。

二、唯物史观视域下国家治理的内涵之答

有鉴于此，国家治理内涵界定既不能不加甄别而轻率为之，也不能忽视国情而照猫画虎，而应该以马克思主义历史观、国家观为指导，立足国情，结合人类先进思想。笔者认为，国家治理是国家基于现有经济基础、国家制度与文化价值，凭借特定的体制机制、法治规则与公共治理方式，为实现政权稳定、社会安全与发展进步而与社会领域发生互动的过程。这一国家治理内涵体现在以下几个方面。

第一，国家是国家治理的根本主体。明确国家治理主体的归属问题是认知国家治理内涵的先决条件，上文已经从厘清国家职能的层面说明了国家是国家治理的根本主体。除此之外，还需厘清何种国家观才是支撑国家成为国家治理主体的理论依据。因为不同国家具有不同的结构体系、组织形式、职能、性质与追求，而这些直接决定着国家治理的结构体系、运行方式、原则理念与能力绩效，尤其是国家性质从根本上决定着国家治理的本质理念、价值取向与目标追求，其重要性不言而喻。在人类思想史上，曾相继出现过共同体、管理、要素、神权、契约与有机体等多种形态的国家观，然而，这些国家观多以唯心主义、朴素主义与机械主义的立场论述国家现象、特点与元素，未能从根本上揭示国家形成的深层动力与内在本质，若将这些国家观引入国家治理实践，其局限性将扭曲国家治理的价值取向。就科学性而言，真正能揭示国家治理本质与特性的理论就只有唯物史观。唯物史观从物质生产与社会分工引发阶级矛盾的经济根源出发，认为国家政治权威是凌驾于社会之上的，控制与约束社会矛盾，是维持“秩序”的“特殊的公共权力”[1]。公权的本质就在于通过明确利益边界，消除利益矛盾，维护政权稳定，其权威性、强制性、约束性与公共性致使 “一切公共的规章都是以国家为中介的，都带有政治形式”[2]。由于国家政治权威所具有的约束特质、压力方式与工具职能使得其本身具备了公共治理的条件与资格，加之公权绝不会向社会领域让渡、分享，因此，这一条件与资格也就是唯一的。当然，我们也应该辩证地看待不同时期的不同国家观，它们之所以不能从根本上揭示国家的本质，除了受当时阶级立场与历史条件的限制外，其主要原因在于思维逻辑会随着认知对象（国家）的发展而变化。国家发展与基于国家发展而产生的思想实际上都是一种自我否定的理论，为科学的国家观与国家治理观的产生提供了思想素材和理论来源。同样，唯物史观是认知国家本质与国家现象的根本方法，但并非是说它能认知一切国家问题，因为国家一直处在不断变化之中，这客观上要求我们基于唯物史观立场来发展、创新国家理论与国家治理理论，做到紧跟时代、与时俱进。

第二，实现政权稳定、社会安全与发展进步是国家治理的根本目标。国家作为强制性暴力机关，其根本目标是通过明确和定义不同利益主体之间的利益边界，把社会矛盾控制、约束在秩序范围之内，以维护政权稳定，这从根本上决定了国家一切行为的价值取向。作为国家行为要素，国家治理及其体系建构都绝不会超出这一价值目标的范畴。所以，协调利益矛盾、维护社会安全、保持政权稳定、实现发展进步就成为了国家治理的价值选择。但是，这一目标实现的首要前提就是在国家与社会之间构建起一种权威与服从的关系，并将其根本使命牢牢地框定在这一关系之中，即通过维护建构在特定生产关系之上的政治权力关系，以维护现存利益分配关系与利益实现机制。如果这种关系受到其他因素的干扰与破坏，那么，公权就会以强力进行无原则的镇压。可见，维护与实现政权稳定就是国家与国家治理的核心使命。同时，这也显示了国家治理价值取向中各元素的地位与作用，即协调利益矛盾是手段或途径，稳定政权是目标，社会安全和发展进步是基础，但政权稳定明显高于社会安全与社会发展，并处于核心地位。从实际政治生活来看，国家治理体系建构与治理能力提升都是通过完成这一特殊使命而实现的，国家在保持现有权力体制稳定的前提下，把各种利益纠纷与社会矛盾纳入到特定的政治系统中，通过相应的体制机制、制度规范与价值理念对这些纠纷与矛盾进行协调、解决，使之处于减少威胁、强化政权的框架之内。由此，国家通过国家治理不仅强化了政权的稳定性、权威服从关系的合法性与利益分配方式的稳固性，而且在巩固工具性的同时，有效地扩大了其公共性的范围与提升了层次，极大地促进了社会安全与社会进步。

第三，经济基础、国家制度与文化价值是国家治理的重要基础与动力因素。在唯物史观看来，国家作为一个历史范畴，其产生、发展、灭亡都受生产力发展水平的限制；作为国家行为，国家治理的基本状况依旧源于特定的生产关系。因为不同的生产关系具有不同的所有制关系与分配关系，所以，国家治理才会形成不同的理念与模式用以协调和处理不同的权益关系。由此可见，认知不同国家治理结构、性质、方式与取向，首先就要归因于其赖以构建、运行、发展的经济根源。就生产资料的不同占有关系来说，它在很大程度上决定国家制度的性质职能、组织体系与作用效力，同时影响着国家治理的体系结构、运行机制与价值理念，因为国家制度本质上体现着国家与社会的特定关系，而国家治理的作用过程正是通过国家制度来实现的。在经济发展程度定量的前提下，国家制度的建立、运行和落实还受到本国历史文化、传统理念的支配和影响，历史的传承性、独特性、借鉴性与文化的继承性、稳固性、内聚性在一定程度上决定着国家治理的运行规则、秩序、生态与理念。同时，在经济定量的前提下，国家治理与治理绩效也会出现天差地别。从经济基础、制度体系、文化价值在国家治理中的地位和作用来看，经济发展是基础，经济除了决定国家治理体系的构建、运行状况外，还决定着国家治理的实际成效，经济发展程度越高，国家治理越能突破资源与方式困境。制度体系是保障，它为国家治理提供一套运行体系、法治规则与轨道框架。文化价值是关键，它除了为国家治理增添与众不同特色外，还决定着治理的成效与水平。

第四，体制机制、法治规则与公共理念是国家治理的基本方式。上文提及国家治理在本质上反映的是国家与社会之间的关系，而这一关系的最终落实都要体现在国家制度上，由此看来，国家治理过程其实就是国家制度运行与落实的过程。就过程性而言，国家制度作为静态存在、动态运行的法制体系，其作用发挥还需要依赖特殊的体制机制，后者构成了国家治理的基本方式。就其作用来讲，他为国家制度的运行与落实提供特定的运行轨道，保证国家意志、政策、要求能以最畅通的渠道直通社会领域。或者说，体制机制是针对制度运行与落实的单向轨道而制定的，这一专有性、排斥性使其本身也具备了国家制度的稳固性、强制性与约束性，成为了规范国家治理内部各要素的约束力量，能最大程度地保证国家治理的秩序化、法制化与科学化。进一步说，体制机制既承载着国家意志是国家沟通社会的桥梁，也承载着人民意志是走向国家层面的载体。这种传达与反馈、作用与反作用的双向互动形式使得它本身成为了反映国家与社会关系的重要杠杆，因而，建构体制机制就成为了国家治理的一种形式。在国家政治生活中，除了凭借特定渠道传达国家意志外，还需要一套具备公共性、强制性、约束性与压力性的重要力量，以保证国家意志传达的畅通性、效用性。可以说，法治规则由于具备了国家公共权力的特质而能够有效发挥这一作用，法治规则以法律制度为载体体现着国家权力主体的意志与要求，其强大的压力性、约束性在规范社会行为的同时，也按照国家意志形成一种适用于国家治理的稳定秩序，因此，依法而治也是国家治理方式的基本范畴。从法治与国家治理的关系看，法治是国家治理的根本方式，其预防、震慑、惩戒作用在很大程度上能杜绝权力的腐蚀化、私有化与滥用化，并在明确利益边界、公私边界与权利边界的同时，保证国家治理的高效运转与有序推进。相比国家工具性职能，由于国家治理更侧重于利益关系的协调性与合作性，因而体现出公共性、社会性与服务性的特点，这就决定了国家治理不能无限依靠公权与法规的权威性。相反，建构一套能被公众认同与接纳，且具有强大说服力与溶解力的公共价值理念体系，也是国家治理方式的基本选择。作为思想上层建筑，国家价值理念体系是经济关系及其基本原则在社会思想层面的体现，由于其本身符合公共价值、利益与意志，并与法律制度的理念基础高度吻合，因此，它具备了一定的道德约束力，成为了除法治以外的另一种国家治理规则。在社会领域内确立相应的价值体系，不仅可以迅速识别出不符合国家公共理念的消极思想，而且在整合中能有效消除主体之间的理性歧视与化解利益纠纷，增强其合作力、内聚力与协调力，为国家治理创造良好的秩序与生态条件。

第五，社会是国家治理的作用对象与互动领域。国家权威与社会服从是一个内生矛盾体，彼此互为存在前提，国家权威性在任何时候都是从社会中建立起来的，社会是国家的作用对象。作为国家行为元素，国家治理的作用对象依旧是国家的作用对象，其对象范围涉及到社会领域内的一切个体、群体、阶层与民族。多样性主体势必会造成复杂的社会关系而给国家治理带来一定的难度，但是，国家治理并非无章可循，它从根本上“反映了支配着生产的阶级的经济需要”[3]，国家治理所反映的国家与社会关系实质上是统治阶级与被统治阶级的斗争关系、权力与权利的分配关系。不过，只要这种关系的演变未超出现存生产关系的容纳范围或是处于根本利益一致的前提下，那么，它就会随着国家治理公共性、服务性与协调性的发挥而转变为良性的互动关系。从实际政治生活看，国家通过各类公共治理来协调利益矛盾、实现政权稳定，而这一治理过程本质上是对其公共性职能的运用、扩展与强化，并建立社会对国家治理的反馈机制。当社会需求信息反馈到国家层面后，国家基于社会安全考虑就不得不对其政治系统进行反复修正与循环完善，这一作用与反作用的良性互动机制在很大程度上保证了国家治理体系的完备性、治理规则的法治性与治理理念的公共性。这一互动机制同时也体现了社会的独立性、自主性与自觉性，成为国家更新治理体系、提升治理能力的动力机制。对私有制社会来说，因为国家治理所反映的国家与社会关系始终处于利益关系的对立状态，所以，社会的自主性发挥受到了剥削型商品货币关系的极大限制。相比较而言，唯有公有制社会才能真正“实现国家权力对于社会成员权力的全面还原”[4]，而这正是中国实现国家治理现代化的制度优势与终极目标。

三、从国家治理内涵看国家治理现代化的实现路径

就国家治理的发展性而言，国家治理现代化是其发展趋势与高级形式，后者受生产力发展水平的限制而仅存于现代社会，并以社会从国家获得极大的自主性为基本标志。从人类的发展史看，三次工业革命实现了社会生产力的空前解放，经济的巨大发展不仅为国家治理提供了丰富的社会资源与足量的知识储备，而且使人的发展与自我理性认知逐步摆脱了禁锢与蒙昧的影响，开始转向对平等、公正、理性、自由等基本理念的追寻，并且具备了“公开运用自己理性的自由”[5]，经济发展使人逐步摆脱了政治束缚而具备了自主性，这就使得国家治理具有了现代化理性元素。具有利益需求的个体会按照一定的原则组成群体，并通过政治参与或公开舆论的方式来表达利益诉求，国家基于秩序考虑就会按照这些诉求来完善现有的政治系统、规范政府行为，以此来维护政权的合法性基础。从这一层面来看，国家治理现代化虽然是现代社会经济发展的产物，但其运行指向依旧没有超出国家工具性目标取向的基本范畴。然而，经济发展又使社会力量不断发展壮大，成为了限制国家工具性发挥的外在力量。这一矛盾的实质在于国家与社会的关系会随着经济发展的变化而不断改变、调整，直到生产力高度发达的共产主义社会实现了国家向社会的全面复归后，这一矛盾才能得到真正解决。在生产力尚未达到如此高度时，国家依旧要处理好自身与社会的关系，这也决定了实现国家治理现代化的两条路径。

第一，内在性路径。从国家治理内涵看，由于国家是国家治理的唯一主体，维护工具性是其本质要求，因此，国家治理现代化的实现路径在于国家本身层面。在当下诸多治理理论中，都普遍论述了国家治理现代化的手段性、方式性与时代性，然而，未能从根本上抓住国家对国家治理现代化实现路径的内在要素问题。应该说，实现国家治理现代化首先要实现国家现代化，而国家现代化就是其政治要素的现代化。由于国家公共权力是一切政治关系的核心，因此，是国家治理的关键所在。国家治理除了要维护、强化执政党与人民的关系之外，还要加强权力约束与监督，在集权、分权中确保公权边界的明朗化、公共化和高效化。如果公权的运行能得到有效制约，那么，国家政治生活势必能扩大民主范围。作为原则与形式，民主在政治实践中以其独有的公共性、秩序性和科学性成为国家治理不可或缺的重要元素，在其他因素定量的前提下，扩大民主关键在于体制机制，尤其要加强政党、政府、人大、政协与基层民主的体制机制建设。政党与政党制度是现代政治生活的重要特征，政党作为国家公共权力的实际执掌者，是国家治理能否有效推进与实现的决定性因素。就我国而言，中国共产党是实现国家治理现代化的核心、灵魂与领导力量，推进国家治理不仅要捍卫我党的领导地位，还要加强党建以应对各种治理风险。法治，依法而治，是推进国家治理现代化的根本原则、方式与途径，其强大的约束力、震慑力和惩戒力能在很大程度上确保国家公共权力的有序运转。实现法治首先要健全各种法律法规，增强公民的法律意识，让法治国家、法治政府、法治社会成为实现国家治理现代化的根本保障。总体而言，这些国家基本要素共同内聚、外化于国家制度，是实现国家治理现代化的本质元素。其中，执政党是核心、权力是关键、民主是原则、法治是方式，它们从国家层面形成了国家治理现代化的内在性路径。

第二，外在性路径。虽然实现国家层面要素的现代化是实现国家治理现代化的本质要求与基本保障，但是，这并不是说实现国家治理现代化仅仅依靠国家层面，事实上，作为国家治理的作用领域，社会以巨大的反馈作用、基础作用和牵制作用影响并决定着国家治理现代化的最终成败。社会不仅影响国家治理所能达到的高度，而且还从根本上决定国家治理的合法性、科学性与合理性，由此实现社会领域内的经济基础、公民群体、思想文化等基本要素的现代化，这就构成了实现国家治理现代化的外在性路径。经济基础不仅决定国家治理的体系、原则与理念，而且决定国家治理的实际成效。作为社会进步的动力机制，市场经济在催生科技应用、提升生产力与变革生产关系中占据绝对地位，但是，由于其本身也充满了不可预知的风险，因此，国家必须通过法规建设来确保市场秩序，让市场经济成为推动国家治理体系完备、治理能力提升的根本动力。公民个体与社会组织是参与国家治理的主要力量，其自觉性、创造性是国家治理不可或缺的动力因素，但从实际来看，我国依然存在着利益固化、利益表达渠道阻塞、矛盾解决方式传统等问题，致使民众将许多能通过制度化渠道解决的矛盾而以非法性、非理性的方式来解决，危及到了社会的安全与秩序，对此，国家需要在均衡利益分配的基础上为其利益表达构建一套良性互动机制。公共性价值理念与思想道德体系是实现国家治理现代化的鲜明旗帜与精神力量，其强大的溶解力、约束力、引导力与凝聚力是国家治理的价值素材。但从实际来看，由于我国改革开放致使多元价值在交流碰撞中引发了一系列社会矛盾，因此，需要国家发挥社会主义核心价值观的引领作用，并对当下多元价值观进行有效整合。对于内在性与外在性两条路径来说，它们对国家治理的最大化作用只有在两者的高度配合中才能有效发挥，但是，这并非意味两者可以高度融合，实现国家治理现代化还需要保持两者的差别性、过程性、渐进性与分离性。在全面深化改革进程中，应该坚持内在性路径的主导地位，通过国家权威形成统一的力量来推进利益调整与消除国家治理的限制性因素，但在这一过程中务必确保内在性路径的发挥不会超出经济基础的容纳范围。同时，在社会经济与文化的进步中，要同步更新国家治理系统及其内部要素，确保外在性路径成为实现国家治理现代化的坚实地基。