聂 振，阿茹娜，瞿志斌，冯英艳

(1.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225000；2.江苏省工程勘测研究院有限责任公司，江苏 扬州 225000)

20世纪90年代以来，江苏省建设了一大批大中型水利工程，如淮河入海水道一期工程、南水北调东线一期工程、新沂河整治工程等。大批水利工程建设的同时也带来了大量征地拆迁和移民，设计科学合理的移民生产安置规划，是做好水利工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益的重点[1- 2]。

近年来，国家制定了一系列针对水利水电工程移民安置的条例和技术规范，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、SL 290—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》和SL 440—2009 《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》等[3]。以上规范条文中，均建议农村移民生产安置主要采用大农业安置方式。随着江苏省经济实力和人民生活水平的不断提高，以及江苏省地少人多的问题日益突出，大农业安置方式已经不能满足江苏省水利工程移民生产安置的需要，因此，在新形势下创新江苏省水利工程移民生产安置方式显得尤为重要[4]。2013年江苏省政府颁布了省政府令第93号文《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(以下简称《保障办法》)，具有江苏省特色的移民社会保障安置方式应运而生。

1 移民生产安置方式发展历程

江苏省水利工程移民生产安置方式经历了农业生产安置方式、农业生产安置和基本生活保障相结合安置方式、基本生活保障安置方式、社会保障安置方式等。

1.1 农业生产安置方式

江苏省水利工程移民基本都是农民，土地是农民赖以生存的根本保障，也是进行投资、积累财富以及在代际间转移的重要途径。农业生产安置方式一直是江苏省移民生产安置的主要方式，典型的水利工程如三阳河、潼河、宝应站工程，移民生产安置采取调整土地方式进行安置，即农业生产安置方式。首先在本组内调整土地安置，如本组环境容量不足，在本村内其他环境容量富裕的组进行调整土地安置[5- 6]。

1.2 农业生产安置和基本生活保障相结合安置方式

该安置方式实质是弱化有土安置，是从移民需求出发，根据当地社会经济发展情况，在综合考虑迁出地和迁入地的社会、经济、文化等情况下，将农业生产安置和基本生活保障安置有机地结合在一起，从而保证移民得到妥善安置，并可持续发展[6]。典型的水利工程如走马塘延伸拓浚工程，移民生产安置采用移民农业生产安置和基本生活保障相结合的安置方式。其中常熟部分乡镇因土地资源相对丰富而采用农业生产安置方式，其他大部分地区移民生产安置均采用基本生活保障安置方式。

1.3 基本生活保障安置方式

2005年省政府出台了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，省内水利工程尤其是苏南地区水利工程移民生产安置陆续采用基本生活保障安置方式，典型的水利工程如新沟河延伸拓浚工程，将被征地农民划分为下列四个年龄段：16周岁以下；女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；女性45周岁以上至55周岁，男性为50周岁以上至60周岁；(养老年龄)为女性55周岁以上，男性60周岁以上。第一年龄段人员领取一次性生活补助费；第二、三年龄段人员参加基本生活保障，到达养老年龄时，按月领取养老金；第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。

1.4 社会保障安置方式

对移民社会保障安置来说，是在普惠基础上充分考虑移民原有生产关系遭到破坏，土地对移民社会保障功能的价值，通过水利工程土地征收，由省政府制定社会保障方案，有效替代土地对移民社会保障功能，维护移民的生存与发展[7- 8]。《保障办法》对移民实行社会保障安置方式提供了政策支持，典型的水利工程如黄墩湖调整与建设工程。

2 H滞洪区工程移民社会保障安置方式

2.1 H滞洪区工程概况

H滞洪区工程位于徐州市的邳州市、睢宁县和宿迁市的湖滨新区。H滞洪区位于骆马湖西侧，为骆马湖非常洪水滞洪区，是沂沭泗河洪水东调南下防洪工程体系中的一个重要组成部分，在防御流域超标准洪水和保障流域防洪安全方面，具有十分重要的作用。

H滞洪区建设既要合理有效地使用滞洪区分洪、保证骆马湖大堤安全，又要妥善地安排居民生产生活、为提高区内居民生活水平创造条件。为此，需实施H滞洪区工程建设，确保滞洪区在防御骆马湖超标准洪水时能安全启用，保证滞洪区滞洪时能“分得进、蓄得住、退得出”；实施滞洪区安全设施建设，使得滞洪区安全措施完备，撤退转移时能够有序、快捷，实现“动荡少、撤得出、保安全”的目标。其工程总体布局是充分利用现有滞洪区四周河道堤防作为滞洪挡水围堤、利用现有排水建筑物作为进退洪口门、以现有道路网络为基础构建完善的撤退道路路网。对不满足安全要求的建筑物、围堤等进行必要的加固处理，对撤退道路路网中不满足撤退要求的现有道路进行扩建、改建、新建(现状为土路路段)。

2.2 生产安置人口

生产安置人口是指因工程建设永久征收农用地而需要进行生产安置的人口。根据SL290—2009规定，初设阶段以组为单位计算生产安置人口，并按村、乡镇、县(市、区)逐级汇总[9]。

每个村民小组的规划水平年生产安置人口的计算公式为：

(工程征收的农用地数量/基准年人均农用地数量)×(1+人口自然增长率)n

式中，n—增长年限，基准年为2016年，规划设计水平年为2018年，因此n=2。人口自然增长率是根据2015年影响区各县(市、区)统计公报中人口自然增长率的算术平均值取整，采用9‰。

经上述计算公式测算，H滞洪区工程规划设计水平年生产安置人口共计924人。

2.3 生产安置方式

依据《保障办法》，H滞洪区工程初设阶段移民均采用社会保障安置方式，将被征地移民划分为3个年龄段：未成年年龄段(16周岁以下)、劳动年龄段(16周岁以上至60周岁)、养老年龄段(60周岁以上)。根据当地提供的人口年龄结构等相关数据测算，924人的规划水平年生产安置人口中，未成年年龄段192人，劳动年龄段539人，养老年龄段193人。

具体安置方式为：①16周岁以下移民按照当地征地安置补助费标准一次性领取生活补助费，不再作为被征地农民参加城乡社会养老保险。②16周岁以上至60岁的移民参加社会养老保险，其中在企业就业、从事非全日制工作或者自谋职业者，可以按照相关规定参加企业职工基本养老保险。未参加企业职工基本养老保险的16周岁以上至60岁移民，可以选择参加城镇居民养老保险或者新型农村社会养老保险。③60周岁以上移民从征地补偿安置方案批准次月起，按照不低于当地农村最低生活保障标准的1.1倍按月领取养老补助金，具体标准由县(市)人民政府确定。

3 移民社会保障安置方式存在的不足及对策

3.1 存在的不足

3.1.1确定参保对象较困难

以H滞洪区工程为例，规划水平年生产安置人口共计924人，该成果是根据移民规范和《保障办法》测算得出的。但在移民安置实施阶段，对移民实行社会保障安置具体要到户到人，确定最终社会保障安置对象是比较困难。举例说明，H滞洪区工程征收邳州市新河镇梨园村三河组农用地3.21亩，根据地方提供的数据显示，基准年该组的人均农用地为1.35亩/人，经测算，规划水平年生产安置人口为3人，并对这3人进行社会保障安置。而实际上，征收的3.21亩农用地并不一定是就是3个人的承包地，如何将3人的社会保障安置名额具体到户到人，处理起来较困难。

3.1.2已参保移民安置问题

江苏省经济较发达，农民生产生活水平普遍较高，农民打工者也较多，存在许多水利工程移民在征地前已经参加了企业养老保险情况[10- 11]。水利工程移民实行社会保障安置方式，对于征地前已经参保的移民如何进行妥善安置，也是现阶段急需解决的问题。

3.1.3劳动年龄段的生计问题

劳动年龄段与其他两个年龄段(未成年年龄段、养老年龄段)移民相比有人口比例最大、家庭收入的主要贡献者等特点[12]，一方面该年龄段移民是家庭支柱，土地被征收之后，没有了收入来源；另一方面虽然参加了养老保险，但只能到60岁之后领取养老补助金，不能及时获得收入。因此，移民社会保障安置并不能完全解决劳动年龄段被征地农民的生计问题。

3.1.4养老补助金待遇偏低

养老年龄段移民从征地补偿安置方案批准次月起，按照不低于当地农村最低生活保障标准的1.1倍按月领取养老补助金。以H滞洪区工程为例，根据2017年邳州市农村最低生活保障标准490元测算，邳州市移民的养老补助金为490元×1.1=539元，补助水平还是比较低。

3.2 对策

3.2.1相关配套政策应及时出台

尽管省级层面出台了《保障办法》，但是还需要相关配套政策加以支撑，比如从省级、市级和县(市)级三个层面颁布更加细化的被征地农民社会保障的相关实施细则，有利于移民机构具体实施时有法可依、有章可循[13- 14]。

3.2.2在移民安置规划设计时落实参保对象

现阶段根据移民规范规定，工程可研阶段和初步设计阶段均以村民小组为单位计算移民生产安置人口，技施设计阶段以户为单位分解落实移民生产安置人口。建议未来在初步设计阶段就应以户为单位分解落实移民生产安置人口，技施设计阶段应核定到户的移民生产安置人口，以便于减少移民参保数量的偏差，更贴近实际情况。

3.2.3对征地前已参保移民进行补贴

部分移民在工程征收土地前已经参加了社会养老保险，并且已经逐期缴纳了个人应负担的费用。对该部分移民应该参照被征地农民社保安置的所需资金进行补贴，来保障被征地农民的权益。

3.2.4加强劳动年龄段移民就业培训

在劳动年龄段移民参加社保基础上，应对其进行就业培训，且鼓励自主创业，并应该明确由各县(市)、乡镇劳动保障机构负责被征地人员的就业指导、培训、政策宣传咨询、免费提供岗位信息、推荐就业等工作[15- 16]。

3.2.5提高养老补助金待遇

目前《保障办法》规定的养老补助金标准是当地农村最低生活保障标准的1.1倍。建议养老补助金与当地的农村人均纯收入水平挂钩，以提高养老补助金待遇，确保移民原有的生活水平不降低。

4 结语

江苏省水利工程实行移民社会保障安置方式，符合移民、地方政府等各相关利益者的共同意愿，有效解决了江苏省人多地少、土地难以调剂的现实问题。从上述分析可知，移民社会保障安置方式从政策、实际操作等层面还存在不足，需要及时出台相关配套政策，在移民安置规划设计阶段落实参保对象，对征地前已经参保的移民进行补贴，加强劳动年龄段移民的就业培训和提高养老补助金待遇。