王 平,郦建强

(1.陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710001；2.水利部水利水电规划设计总院,北京 100120)

兴邦必先治水，治水必先强基。水利规划是水利发展的蓝图和纲领，是治水工作的基础和龙头。当前，国土空间规划进入全面编制阶段，作为上位规划，对水利规划的编制提出了一系列的新任务和新要求。需要加强水利规划的战略性、指导性、约束性、可操作性，加快规划之间的深度融合。因此，加强空间规划涉水内容探析，明确国土规划对水利规划编制的新要求，这项工作既重要又迫切。

1 国土空间规划涉水内容探析

2019年5月9日，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。旨在建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素。科学布局生产空间、生活空间、生态空间，并提出了“三区三线”的总体布局与格局，即城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，是今后一个时期经济社会发展布局与生态文明建设布局必须遵循的总纲。

作为山水林田湖草生命共同体的一个重要要素，水既是保障可持续发展的重要要素，也是经济、产业、城镇、农业及生态布局的制约因素。从系统的角度分析，空间规划中的相关涉水内容主要体现在以下几个方面。

1.1 水是“三区三线”空间布局的核心要素

空间规划的核心要义是统筹山水林田湖草等多要素在空间上的合理布局与均衡发展。水支撑着城镇、农业、生态等不同空间的用水需求，如同一条生命线和生命纽带，联系着山水林田湖草生命共同体的各个要素。因此，水循环如同人体的血液循环，使其成为整体，发挥系统功能。

水生态空间是国土空间规划中生态空间的重要组成之一，包括保障水生态服务和生态产品正常供给的生态空间，是生态水文学科的重要内容之一，发挥着多重功能。水生态空间的概念范畴包括河流、湖泊等水域岸线空间，涵养水源和保持水土平衡的陆域涉水生态空间等。显然，水作为空间布局的核心要素，在确定城镇、农业、生态空间范围、以及划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界时，必须科学统筹考虑水要素的各种功能。

1.2 水对国土空间格局具有资源保障和约束引导双向功能

国土空间规划目标是实现生产、生活、生态等各个方面在国土空间上的均衡配置，由于水的要素如同人体的血液，渗透到空间规划体系中的各个方面，因而对其战略格局具有双向功能。一方面，水的功能决定了经济、产业、城镇、农业及生态布局都离不开水的支撑和保障，体现了水对经济社会发展和生态文明建设的基础支撑作用。另一方面，国土空间的布局，包括经济、产业、城镇、农业及生态布局，都必须考虑水资源、水环境、水生态的承载能力，实现以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。这种双向功能决定了水要素的重要核心作用。

1.3 水利基础设施是国土空间的重要组成部分

基础设施网络是国土空间规划体系的重要内容之一，国土空间规划体系在统筹资源环境承载能力、生态空间及红线的基础上，提出了建设集约高效、功能互补、均衡配置的基础设施网络空间，包括构建各种类型的基础设施布局体系，形成空间网络体系和基础设施建设网络格局，明确网络体系的关键走向，确定重大工程需要增加的土地、生态等空间的需求，剖析基础设施空间需求与“三区三线”要求的主要矛盾及其关键位置点，需要预估国家重大工程项目空间上如何预留，并提出空间预留的基本方案等内容。水利基础设施作为国家重要的基础设施，也是国土空间规划的重要组成部分，需要在尽快形成国家水利基础设施网络的前提下，有机纳入国土空间规划中，并考虑必要的国家重大工程预留空间和廊道。

2 水利基础设施网络构建基本原理及其作用

2.1 水流的基本功能及其定位

《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”2015年，中共中央印发《生态文明体制改革总体方案》，应用水流的概念来界定有关要求，其中明确要求开展水流等自然生态空间的确权登记工作。水流作为重要的自然资源，应首先从其功能出发进行分析。事实上，从水流及其基本功能定位出发，可以把治水的空间体系与空间规划体系有机地融合在一起。

水流和以水流为载体的物质循环、能量传递过程，对自然生态系统和人类社会提供了多种支撑与服务功能。借鉴联合国对生态系统服务功能的划分，并结合水流的属性，可将水流的基本功能划分为自然、社会及生态三大功能。水流的自然功能即自然演化功能，主要指维系水平衡和水文循环、冲沙防淤、物质输送、水盐平衡等方面；水流的社会功能即社会服务功能，主要是供水、提供水产品、水热、水力发电、航运通道等方面；水流的生态功能即生态服务功能，主要是指调节气候，提供水生态生境、生态廊道，维系生物多样性等方面。水流的三个功能之间相互依存又对立统一，并且科学、全面而又客观的总结出水流对经济社会发展、生态文明建设所发挥的支撑保障及约束作用。

水流穿插于城镇、农业、生态空间之中，水流的各个功能及其对应的属性，具有明显的空间特征，要优化国土空间布局，需要基于区域水流功能和其他主体功能的协同性分析，需要开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价等。水流功能在国土空间主体功能中具有基础保障作用，又具有约束作用。从水流的基本原理与属性出发，分析水流的基本功能，并与空间规划有机协调和衔接，构建国家水网和国家基础设施网络体系，形成水利规划的空间体系，是当前亟待开展的重要工作。

2.2 水利基础设施网络在国土空间规划中的作用

党的十九大把水利摆在九大基础设施网络建设之首，体现了构建水利基础设施网络的重要性和必要性。水利基础设施网络的构建，首先要从水流的基本原理与属性出发，分析水流的基本功能，这是基本原理与出发点。其次，要与国土空间规划的空间、城镇、农业及生态布局有机协调与衔接，逐步形成水利基础设施网络构建完整的基本思路及技术路线图，这是顶层谋划。再次，水利基础设施网络构建需要分三步走，一是要补齐水利基础设施的短板和薄弱环节，二是要按照新的标准要求提质升级，三是按照现代化的要求建设现代水利基础设施网络；构建水利基础设施网络的核心技术，一是要剖析空间均衡和系统治理的核心要义，在此基础上体现水利基础设施网络和国家水网体系在布局上的空间均衡，实现山水林田湖草的系统治理；二是要强化对水的需求侧的刚性、合理的分析判断，以及对水的供给侧的综合分析，真正实现水的供需两端的动态平衡；三是要按照“确有需要、可以持续、生态安全”的原则，系统谋划重大水利工程。构建水利基础设施网络是经济社会发展布局和国土空间布局，即城镇、农业和生态布局的基础和前提，理应成为国土空间布局的核心构成要素，是国土空间规划体系的重要组成部分。

3 新时代水利规划编制需要注意的几个方面

当前，中国特色社会主义进入新时代，水利改革发展面临新形势、新要求、新任务，水利规划作为空间规划体系的重要组成部分，同样面临着严峻的考验和挑战，主要体现在以下四个方面。

3.1 水利规划编制的理念

我国特殊的国情、水情和发展阶段，特别是面对水资源、水生态、水环境、水灾害等新老水问题相互交织的新形势，在国土空间规划体系的背景下，更加需要遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，转变新时代水利规划编制的理念和思路。

更加突出节水优先。节水优先是新时代治水工作必须始终遵循的根本方针，也是各类水利规划编制必须首先把握的一个前提。首先要进一步明确“节水优先”最本质的内涵，节谁的水、怎么体现优先等。其次是要因地制宜制定分领域、分行业、分区域的节水定额与标准，这是最基本的抓手。再次是要把节水观念、意识、战略具体落实到水利规划的目标、指标、措施上，并有效加以实施。

更加突出生态优先。习近平总书记多次强调，必须走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大的生态、经济和社会效益。当前水利规划编制要突出生态优先思想，确立绿色发展理念，科学应对和正确处理发展与保护之间的诸多矛盾和问题，构建水生态空间保护总体框架，具体提出水生态保护与修复方案与措施，不断完善绿色发展制度政策体系，实现经济社会健康可持续发展。

更加突出空间均衡。以空间均衡为准则，真正落实以水定需的要求，把水资源、水生态、水环境承载能力作为刚性约束，发挥水资源的刚性约束作用。治水的空间布局要与经济、城镇、农业及生态布局相协调与衔接，真正实现水流的功能和要素在空间上的均衡布局。

更加突出系统治理。秉承“山水林田湖草生命共同体”理念，以系统治理为思想和方法，处理好水流要素与其他要素的辩证关系，治水要统筹自然生态的各个要素，准确把握自然生态要素之间的共生关系，在空间规划背景下，统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治水和治草等战略布局与顶层方案。

3.2 水利规划编制的内容

各类水利规划的主要内容都有其相应的规程规范来确定，但新时代水利规划无论是规划布局还是目标与指标，重大工程、制度、政策等内容均需要做相应的补充、调整和完善。

3.2.1立足于水流主要功能的规划总体战略与布局

水利规划需要根据水流的基本属性及其主要功能诠释水利工作的新常态，整体把握新时代水利改革发展的总体战略与布局。水利规划涉及防洪、供水、水生态、空间管控等诸多方面，也是水流功能实现的具体途径。因此，以保障水流的主要功能为出发点，谋划水利改革发展总体战略与布局，可做到更加系统、深入和全面。

3.2.2强化水流网与城镇网、农业网、生态网的协同发展

水利规划编制要系统考虑与新型城镇化、农业现代化、生态文明建设进程的统一，统筹协调好水网布局与城镇、农业及生态布局的相互依存、深度融合、协同发展，即做到水流网与城镇网、农业网、生态网的“四网协同”，包括功能间如何协同、空间上如何协同、过程如何协同、要素如何协同等。水-经济社会-生态环境的协同发展要建立在水流功能合理、有序、有效、持续、稳定发挥的基础上，因而，构建水流网是四网协同发展的前提条件和基础保障。

3.2.3提升水利规划“多规融合”的战略引领力

水利规划与国土空间规划等顶层规划融合、与平行专项规划的融合以及水利规划自身内部的融合，需要从功能、空间、过程及要素协同等方面，以水生态空间管控为切入点和抓手，以保障国家水安全的战略高度为目标，加快推进新时代水利规划的编制，将水利规划与其他规划从时空尺度上进行充分的衔接、协调与融合，全方位提升水利规划的战略引领力。

3.2.4加强对水生态空间的刚性管控力

水生态空间管控是国土空间管控的重要内容，是加快推进生态文明建设、保障国家水安全和生态安全的重要支撑。水生态空间管控规划是空间规划的重要组成部分，是“多规合一”空间规划的基础支撑，也是水利规划的核心内容。因此，水利规划要充实水生态空间管控的核心内容，并作为加强涉水管控的重要平台，与国土空间规划全方位做好衔接。

3.3 水利规划红线的划定

红线是不可逾越的边界，或者禁止进入的范围，具有法律强制性。水利规划红线要做到将与水有关的各类经济社会活动限定在水资源、水生态、水环境承载能力范围之内。编制新时代水利规划，明确水利红线指标，约束和引导经济社会发展布局，既是水利规划的核心内容，也是国土空间管控的重要内容之一。

在国土空间规划及其功能管控的前提下，新时代水利规划空间红线划定的基本原则：一是深入分析空间规划红线体系，对“三区三线”进行深入研究，从战略的高度、系统的角度剖析出水的要素的相关内容及特征。二是针对江河湖库及地下水系统，对照空间规划生态红线体系的具体内容，对江河湖库水域岸线、河湖空间管控的具体范围、地下水系统的合理水位等，从生态空间红线划定的要求和角度，合理界定生态红线的指标、阈值等，划定水利规划生态红线的空间区域范围、阈值等核心内容。三是在上述工作的基础上，加强水的要素与其他要素的协调和衔接，科学合理提出水生态空间的红线体系。

3.4 水利基础设施网络的构建

新时代水利基础设施网络的构建是党的十九大提出的重大任务，肩负着支撑和保障国家重大战略顺利实施的重要使命。一方面，要按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，有效衔接国土空间规划的总体布局以及“三区三线”确定的边界范围，以水资源供需动态分析为基础，确保经济社会发展和生态文明建设对水资源的需求是合理的且是刚性的，确保谋划的重大水利工程符合“确有需要、可以持续、生态安全”的原则，谋划国家水网布局，构建国家水利基础设施网络，实现资源的空间均衡配置，推进国家生态文明的建设，保障国家重大战略的实施，保障国家水安全。另一方面，在遵循国家主体功能定位和国土空间管控的基础上，按照适度超前的原则，划定水利基础设施建设预留空间和廊道。在自然生态空间与生态红线划定、城镇空间和农业空间布局过程中预留必要的水利基础设施建设空间，保障水利基础设施的顺利实施。

4 结论与愿景

空间规划体制改革是全面贯彻新时代新思想新理念的具体实践，是资源保护和高质量发展要求下需要开拓走出来的一条新路。结合国家空间规划体系改革，水利规划要遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，以“水利工程补短板，水利行业强监管”为工作总基调，在系统分析梳理新时代水利规划面临的新形势、新要求、新任务的基础上，以水流主要功能分析为理论基础，以全面提升水安全保障能力为主线，以大力推进水生态文明建设为着力点，以全面深化改革和推动水利现代化为动力，全方位推进新时代水利规划的编制工作。今后一个时期，要抢抓机遇，理清思路，找准定位，尽快完善新时代水利规划体系，认真做好各类水利规划，强化与各类规划的协调融合，提升水利规划“多规融合”的战略引领力，提高治水要素的空间管控水平，健全规划实施的制度体系和体制机制，提高规划成果的系统性、科学性、完整性、协调性。在强化顶层谋划的基础上，用实际行动推动水行业规划与国土空间规划的深度融合，并借机树立水流在自然与人类发展中的应有地位，切实推动水行业的可持续发展。