曹 璐

( 四川省内江市农产品( 畜产品) 质量检测中心，四川内江641000)

1 简介

农产品质量安全是指农产品的内在品质和外在因素对人体健康的影响情况，要求农产品从产地、生产过程、贮存、运输、加工和销售等各个环节都达到安全标准要求，对人和环境不会产生危害[1]。

2 国外农产品质量监管制度

2.1 美国

随着经济全球化、国际农产品贸易的迅速发展，农产品质量安全已不仅仅涉及到人类身体健康、生命安全，也关系到国家经济发展、社会稳定。农产品质量安全水平已成为衡量一个国家或地区经济社会发展水平的一个重要标准之一。美国是农产品出口大国，得益于美国对农产品质量的高度重视，其生产出的农产品质量符合大部分进口国的标准。美国在农产品质量监管方面具有自己的特点。

完善的法律法规是开展农产品质量监管的基础。目前，美国涉及食品安全的联邦法律有35部，其中涉及农产品质量安全监管的主要联邦法律有7部，既有综合性的《联邦食品 药品和化妆品法》、《公众健康服务法》和《农产品质量保护法》，也有非常具体的《联邦肉类检查法》《禽类产品检查法》《蛋类产品检查法》和《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。其中，《联邦食品 药品和化妆品法》是美国关于食品和药品的基本法，经过无数次修订后，该法已成为世界上同类法中最全面的一部法律。此外，作为组成联邦的独立法律主体，各州有权制定本州的农产品质量安全法律法规，防治本州内不安全的产品流通[2]。

美国农产品质量安全监管的联邦法与州法之间配套性强，协调统一，涉及农产品从生产到销售的全过程，确保农产品质量安全监管的各个过程有章可循，有法可依。

在美国涉及农产品质量安全监管的管理部门主要有三个，农业部、食品药品管理局和环境保护署。不仅如此，美国还通过总统食品安全委员会等机构，加强国家、州政府和其他职能部门之间在农产品质量监管方面的联系和协作。另外，美国食物安全组织管理体系还包括卫生部的疾病控制预防中心、农业研究服务局、动植物健康检验局等农业部机构、商务部的国家渔业局4个协助部门，全国卫生所和农业部的农产品推广服务局2个支持部门和风险评估会、食品安全和应用营养联合研究所、联合研究所和国家食品安全系统工程4个协调部门[2-3]。

农业部下属的食品安全监督管理服务局负责依据《联邦肉类检查法》《禽类产品检查法》和《蛋类产品检查法》，对全国国内生产和进口的肉类(不含野生动物)、禽类、蛋制品(不包括带壳蛋)实施从生产到加工以及标识上市全过程监管；美国健康与人类服务部的食品药品管理局负责除农业部监管的3大类农产品外的其他农产品的质量安全监管，包括种植业产品、带壳的禽蛋、禽(及禽制品)含量小于2%或肉(及肉制品)含量小于3%的混合产品、非酒精饮料及酒精含量小于7%的葡萄酒、瓶装水等。食品药品管理局还负责对兽药新产品的上市审批和饲料监管，负责保证标签和包装说明的真实性、准确性和完整性。其监管依据的法律有《联邦食品 药品和化妆品法》《营养标签与教育法》以及最新颁布的《生物反恐法》等；环境保护署负责监管饮用水的质量以及废弃物、有毒有害物质的排放，根据联《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》对农药等实施管理，制定农药、环境污染物残留限定标准、安全使用方法和有关管理法规[2-3]。

监管部门之间职责明确，资源整合合理，运作高效，又协调统一。

美国涉及农产品质量安全的相关标准十分完整，涉及到投入品、产品及进出口贸易等方面。在标准的制定过程中采纳各专门委员会的意见，同时规定了州和生产单位制定的标准只能严于联邦政府发布的标准。

农产品质量检测实验室是对农产品质量安全监管的重要技术支撑机构。为了确保监管工作的有效开展，农业部的FSIS和食品药品管理局均建立了自己的官方检验检测机构，各州、县等地方政府也根据需要建立了4个官方实验室，分别是东部实验室(乔治亚洲)，擅长病理学检测；西部实验室(加利福尼亚州)，擅长农药残留检测，中西部实验室(密苏里州)，擅长兽药残留检测，以及特殊项目实验室(乔治亚洲)。前三个实验室承担了大量的政府委托检测工作，特别是进口农产品的检测和有害残留物的确证检测。食品药品管理局下设12个实验室，分别为不同地区的食品药品局地区办公室以及执法人员的执法工作提供检测服务，不向社会提供服务[2]。

此外，美国在食品安全监管方面强调从“农田到餐桌”的整个过程的有效控制，其监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、保鲜和贮藏方式、运输工具、食品标签等。不仅对终端产品的监管给予了详细明确的法律法规，而且对农业生产资料的监管也制定了相应的法律法规；为了确保食品原料生产的安全，美国从农业生产种植、养殖环节中积极推行GAP(良好农业管理规范)[2]。

美国的生产者或经营者本身对农产品质量安全的法律意识和自律意识很强，不会轻易触碰法律底线，一旦有不法行为造成质量问题，法律规定的处罚应按照企业年生产总值或销售额的百分十几甚至更高来处罚，导致企业倾家荡产，同时还要承担相应的刑事责任[4]。

2.2 欧盟

与美国相比，欧盟的农产品监管涵盖面更广，在社会、政治、经济各种力量的共同推动下，欧盟也已形成比较完善的农产品质量监管的法律体系。欧盟现有13类173个关于食品安全的法规，其中最重要的是《食品卫生法》，对农产品生产及投放市场作出了详细的规定。欧盟要求所有的农产品的卫生情况必须及时在网上公布，并根据实际情况不断健全农产品安全法律框架，主要包括：建立严格的动植物疫病监测体系，从根源上保障农产品质量安全；加强农药、兽药残留量的检测，并对农产品实验室进行规范；对进口农产品实行严格的市场准入制度，只有被列入安全名单的国家，才能向欧盟出口农产品[3]。

欧盟是多国组织，不能行使国家主权，为了确保欧盟各国的农产品和食品的安全控制，欧盟各国不仅建立了自己的农产品安全监管机构，还根据欧盟统一农产品法的基本原则与要求，成立了由管理委员会、行政主任、资讯论坛、科学委员会和8个专家小组组成的欧盟农产品安全管理局，其主要任务是提供政策建议，建立各成员国农产品安全机构之间密切合作的信息网络，评估农产品安全风险，向公众发布相关信息。同时，这些机构可以对欧盟内的整个农产品链进行监控，再根据科学的证据做出风险评估，为各国政府制定政策和法规提供信息依据[1]。

欧盟的检测标准一般分为2个层次，一是欧盟指令；二是包含具体技术内容的可自愿选择的技术标准。凡涉及产品安全、职业安全、人体健康、消费者权益保护的标准，通常以指令的形式发布。技术性强的规定或规范多以标准形式发布。目前，欧盟拥有技术标准10多万个，其中涉及食品和农产品的标准共有550个。在农产品农药残留量方面，欧盟已制定农药残留限量标准17000多项[1]。

欧盟各国根据欧盟及本国的法律法规，对农产品实行严格的市场准入和监管，其主要措施之一，就是依靠农业行政主管部门，按行政区划和农产品品种类型设立的全国性、综合性或专业性检测机构来试试执法监督检验。欧盟及各成员国一般设立了官方检测检验机构，私人志愿机构也起到了重要作用，但大部分得到认可的为官方检验检测机构。官方或官方认可的检验检测机构属于具有根本重要性而广泛使用的农产品管理手段。欧盟国家政府所进行的检验检测是围绕建立HACCP系统而进行的，检验检测可在可能发生危害的任何环节进行。欧盟的检验检测机构除了具有共性特征以外，各国也有自己的特点[1]。

欧盟的农产品安全在一般管制的基础上，比较鼓励农产品部门的自我管理。农产品安全管理部门制定一系列农产品企业通用管理规范，如GMP和HACCP，由农产品企业自愿采纳并融合到自己的管理系统中，而且鼓励企业根据自己的产品和生产特性形成自己的农产品安全计划，作为强制性法规的补充或替代。这些管理大都是预防性和保护性的措施，通过认证获得承认[1]。

2.3 日本

农业在日本经济中占的比重很小，从事农业的人口少，农产品需要大量进口。但日本仍然高度重视农产品质量的管理工作，加强立法，保障农产品质量安全。日本以《农林物质标准化及质量标识管理法》为基础，建立起了包括农产品卫生、农产品质量、投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)、动物防疫、植物保护等5个方面的较为完善的法律法规体系。日本自1948年厚生劳动省颁布《食品卫生法》和农林水产省颁布实施《输出品取缔法》，57年改为《出口检查法》于97年废止后，农林水产省又相继出台了《农林产品品质规格和正确标识法》《植物防疫法》《农药取缔法》《农药管理法》等与农产品质量安全有关的法律法规。随着有机农业的兴起与发展，日本又制定了《有机农业法》来保障有机农产品的安全，这些法律都有配套的规章制度，以保障法律的可操作性[1,3]。

农林水产省和厚生劳动省是日本主要是农产品监管部门，根据农产品流通环节，既有分工也有合作。农林水产省讲产业发展和安全管理职能分开，专门成立了消费安全局，主要负责国内生鲜农产品生产环节的质量安全；农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品生产、销售与使用环节的监管；进口农产品动植物检疫；国产和进口粮食的安全性检查；农产品品质、认证和标识的监管；农产品加工中“危害分析与关键控制点”方法的推广；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息的搜集、交流；土地污染控制；转基因管理等。厚生劳动省主要监管农产品加工和流通环节的质量，制定统一的农产品安全卫生标准，对本国农产品加工企业试行许可经营，设立食品安全局，及时发布农产品安全状况。农林水产省和厚生劳动省还共同负责农产品的市场准入工作，加强与地方农业部门的协调[1,3]。

日本的农业标准体系分为国家标准、行业标准和企业标准。主要分为两类，一类是安全卫生标准，包括动植物疫病、有毒有害物质残留等；另一类是质量标准，日本的农业标准数量多，并形成了比较完善的标准体系。不仅在生鲜农产品、加工农产品、有机农产品、转基因农产品等方面制定了详细的标准和标识制度，而且在标准制定、修订、废除、产品认证、监督管理等方面也建立了完善的组织体系和制度体系，并以法律形式固定下来[1,3]。

日本农林水产省建有一个完善的农产品质量安全检测体系，以农林水产消费技术服务标准为依托，负责农产品的监测、鉴定和评估，以及各级政府委托的市场准入和市场监督检验工作。中央行政管理部门的主要职责是制定有关政策，起草有关法规，具体工作由独立行政法人和地方农业机构承担。独立行政法人农林水产消费技术服务中心承担主要的检测监督工作，地方农业机构及其他农林水产省的地方机关，也要与农林水产消费服务中心协作，进行情报收集和指导监督[1,3]。

3 我国农产品质量监管现状

2006年4月29日第十届全国人大常委会第二十一次会议审议通过《中华人民共和国农产品质量安全法》，这是我国第一部为农产品质量安全专门设立的法律，《农产品质量安全法》的出台，标志着我国农产品由数量管理进入到数量、质量并重，并更加注重安全的阶段，开启农产品质量安全监管从此走上依法监管的新阶段。目前，我国农产品质量安全管理方面的法律法规体系主要有四个方面：一是产地环境方面，如《农业法》《环境保护法》《基本农田保护法》《清洁生产促进法》《大气污染法》《海洋环境保护法》《固体废物污染防治法》等；二是生产过程控制方面，如《农业转基因生物安全管理条例》《渔业法》《动物防疫法》等；三是农业投入品方面，如《农药条例》《兽药条例》《饲料添加剂条例》等；四是终端产品方面，如《食品安全法》《无公害农产品管理办法》《绿色食品标志管理方法》等。目前，我国农产品质量安全管理方面的法律法规不能覆盖农产品监管的所有环节，且惩罚性条款较少，主体责任人不明确，无法对违法行为进行震慑，使农产品质量监管难以落到实处[1,5]。

我国农产品从生产到餐桌的各个环节，存在多个部门参与监管的情况。农业部主管种养殖过程的安全，负责农田和屠宰场的监控，负责使用动植物产品中使用农业化学物质等农业投入品的审查、批准和控制工作，负责境内动植物及其产品的检验检疫工作。食品药品监督部门负责食品、保健品、化妆品的监督，组织协调和依法组织开展对重大事故的查处，负责保健品的审批。卫生部主要拟定食品卫生安全标准、牵头制定有关食品卫生安全监管的法律法规、制度，并对各地方执法情况进行指导、检查、监督，负责对重大食品安全事故的查处、报告，研究建立食品卫生安全控制信息系统。国家质检总局负责农产品生产加工和出口领域内的安全控制工作，负责农产品质量安全的抽查、监管，并从企业保障农产品安全的必备条件抓起，采取生产许可、出厂强制检验等监管措施对农产品加工业进行监管，建立相关的认证认可和产品标识制度。商务部负责整顿和规范农产品流通秩序，建立健全农产品质量安全监测体系，监管上市销售食品和出口农产品的卫生安全质量。多部门监管，职能交叉，权利责任划分不明确，易出现只想行使权力，不愿承担责任，追责困难的问题，而且，多个部门经常检查一个地方，会影响市场主体的正常运营[1,5]。

农产品质量安全检测检验体系，是依照国家法律、法规和有关标准，对农产品(含农业生态环境和农业投入品)质量安全实施监测的重要技术执法体系，在农产品质量安全评价、农业依法行政、市场秩序监管和促进农产品贸易发展方面担负着重要职责，对农业产业结构调整、农产品质量升级、农产品消费安全和提高农产品市场竞争力等方面具有重要作用。农产品质量检验检测机构主要是以农业部门的质检机构为主，上至农业部、中国农业科学院等所属专业性质检中心为基础、农药、农机、畜牧、土肥、环境等检验检测。农产品质量检验检测机构存在机构需要进一步健全，资源浪费，人才流失，人员检测技术水平有待提高等问题[1,5]。

另外，我国农业生产组织化、产业化程度不高，品牌认证周期长、环节多、过程繁琐，地域差异大，生产经营者法律自律意识薄弱等问题，都增加了农产品质量监管的难度。

4 国外农产品质量安全监管制度对我国的启示

4.1 完善法律法规体系

我国虽然制定了一系列有关农产品质量安全的法律法规，如《农产品质量安全法》《消费者权益保护法》等，但缺乏一个统一、完整的法律体系，已不能适应当前农产品安全形势的要求，这不仅影响监管措施的实施，也和国际农产品质量安全方面的法律法规体系差距甚远。因此，应该完善《农产品质量安全法》，明确各政府部门、农产品生产企业在农产品安全方面承担的义务和责任，明确农产品生产者、加工者是农产品质量安全的第一责任人，政府各部门通过对农产品生产者、加工者的监管，监督企业按照农产品安全法规进行农产品生产，并在必要时采取制裁惩罚措施，最大限度的减少农产品安全风险[1,5]。

4.2 健全监管组织体系

发达国家的监管组织体系都注重多部门之间在监管领域及环节上的分工明确和协调一致。在我国，涉及农产品质量安全监管的机构也很多，但我国目前对农产品安全监督管理职责主要是按照监管环节划分，即一个环节由一个部门监管，以分段监管为主，品种监管为辅。这种由处于同一权利水平的不同部门分段管理模式，由于缺乏沟通衔接，加之各部门执行各部门的法规，难以满足对农产品监管的要求。尤其是农业部门的监管权威性不够，其他部门的管理职能交叉、管理缺位、职责不明和政出多门的问题长期存在，因此，必须进一步划分农产品安全监管职能，明确责任，形成以农业部门监管为主，其他部门协助配合履行相关职责并加强互相配合的“分工明确、协调一致”的监管组织体系[1,5]。

4.3 完善质量标准体系

目前，我国农产品安全质量的相关标准由国家、行业、地方和企业等四个等级的标准构成，而且都为强制性标准。政府部门应该分析国际农产品安全质量标准体系，加工操作规程等各项标准，以及标准体系的协调统一。建立科学、统一、易于实际操作的农产品安全质量标准体系是解决当前农产品市场秩序、改善农产品安全质量的前提，同时，便于与世界接轨[1]。

4.4 资源整合，逐级建立功能性检验检测体系

应根据农产品质量安全监督的需要，逐步建立省、州(地市)、县层次清晰、职能明确、反应快捷的农产品质量安全检验检测体系。省级农产品质检中心应达到国际同类检验检测结构水平，努力争取多边认证；州(地市)级农产品质检中心作为省级质检中心的区域性分中心，承担省中心授权的监督抽检任务；县级建成综合性农产品质量安全监测站，开展对农产品生产过程的快速监督检查[4]。

4.5 实行农产品全程监管

中国农产品不可控制因素较多，更需要在各个环节实行有效的监管。一是生产环节，强化生产源头管理，重视农产品生产环境的保护，对农产品产地进行环境评价和监控。如发现产地环境已受到污染，不再适宜生产农产品，应尽快划为禁止生产区域。同时要重点控制化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品对农业环境和农产品的污染，开展农产品重点生产基地环境监测，从源头上为农产品把关。二是流通环节，定期对进入市场销售的农产品和生产批发企业的成品进行抽检，一旦发现不合格农产品，应立即要求企业、商场停止生产和销售，并进行深入调查，情况严重的要追究相关人员的法律责任。同时将相关信息及时向消费者公布，让违规企业和产品难以在市场上立足。此外，相关部门应加强农产品质量安全宣传工作，推动农产品技术革新，大力发展认证有品质保障的农产品。三是销售环节，不断完善市场准入制度，提高农产品准入门槛，推行农产品认证制度，加强农产品包装和标志管理。初级农产品必须经过加工处理，并经质检部门检测确认后才允许销售。减少人物因素的干扰，营造公平合理的市场环境，是市场准入制真正成为保障农产品质量的坚固防线[3]。