胡桂林　徐浩程

10月底召开的十九届四中全会，审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。5000余字的《决定》中“监督”一词共出现52次，是高频词之一。

“落实各级党组织监督责任”“强化政治监督”“完善派驻监督体制机制”“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”……尽管《决定》的52个“监督”分布在7部分，但其中32个出现在第十四部分“坚持和完善党和国家监督体系”中。

应该如何理解监督体系在国家治理体系中的地位？对基层纪检监察机关而言，又应该如何坚持和完善监督体系？就此，本刊采访了北京大学中国政治学研究中心教授何增科、北京航空航天大学教授任建明、中国政法大学副教授李莉。

任建明

何增科

李莉

权力监督的问题与难点

《廉政瞭望》：此次《决定》中专门提出“坚持和完善党和国家监督体系”。这是否意味着监督体系也有一个现代化的命题？

任建明：推进现代化对于保障国家宏观制度建设具有重要作用。四中全会提出的13个方面的制度或制度体系，其中最后一类是关于权力监督和廉政建设的。这类制度建设具有多方面的意义，既重要又困难，还具有相当的挑战性，以至于数千年的中华文明都从未破解。如何在这类制度建设上实现突破？关键还是要坚定地推进现代化。而要推进相关制度的现代化，首先就要克服传统观念，实现观念和思想上的革命。

例如，在权力监督方面，传统观念和思维主要存在如下问题：一是重视单向监督，缺乏双向制约的理念;二是重视自上而下的组织监督，而自下而上的民主监督意识薄弱;三是重视自身（内部）监督，忽视异体（外部）监督;四是强调对被监督者的监督，忽视对监督者的监督。

在党和国家权力监督实践中，有两大难点尤为突出：一是一把手监督难，且越往上越难;二是监督监督者难。之所以形成这样的权力监督现实，与传统观念关系甚大。与现代的观念相比，这些传统的观念和思维都是落伍的。如果不首先革新这些传统观念，就无法在制度的现代化上取得突破。只有权力监督制度现代化了，才能真正把权力关进制度的笼子，从而消除滋生腐败的土壤，取得廉政建设的成功。

促进基层行权规范化

《廉政瞭望》：在治理体系与治理能力现代化中，监督体系处于一个什么样的作用与地位？

何增科：国家治理本身目标是保障人民美好生活、国家的可持续发展、社会的长治久安，这些东西都离不开廉政治理。假如我们的干部敛财自肥、与民争利，那么人民群众的美好生活就谈不上;不作为、不担当，当二传手，那么要可持续发展必然就后续乏力。干部不干事了，可持续发展就会出大问题。如果人民群众对党和政府不信任了，跌入塔西佗陷阱，就会出现治理危机，长治久安就会出现问题。所以我们说廉政治理在国家治理中起着基层性、保障性的作用。

《廉政瞭望》：十八大后监督体系的完善，最重要的事情莫过于监察体制改革，它对治理体系与治理能力现代化有什么作用？

李莉：国家治理现代化最重要的内涵就是要形成一套非常稳定、健全的权力约束机制，这是现代国家建构最重要的一个共识。在共识的基础上，我们也有中国特色，其中最重要的权力约束和制约就是坚持党的领导下的权力约束和制约。国家监察体制改革，以前可能就理解是为反腐败进行的改革。现在看来，反腐败只是追求治理体系与治理能力现代化中的一个重要部分，国家监委也不仅仅是要进行反腐败，更重要的是要让权力得到有效监督和制约。它是为整个国家治理体系和治理能力提升做的一个重要的制度性变革。

《廉政瞭望》：“坚持和完善党和国家监督体系”需要进一步深化纪检监察体制改革，下一步还可以从哪些方面完善？

何增科：纪检监察体制改革目的在于增加纪检监察机关专业性、权威性、独立性、有效性与责任性。判断改革是否成功，需要从这五个方面来看。监察法的通过，保障了监察机构的独立性和权威性;纪检监察体制改革充实了人数、力量、资源，增强了纪检监察机关的有效性。从这些角度来说纪检监察体制改革已经取得良好的进展。那么进一步深化的方向，就是专业性和责任性上。纪检监察机关的责任性，就是如何保障纪检监察机关在办案过程中不滥用职权等等，现在也制定了一些规定，还需要进一步强化。

这方面廉政公署可以借鉴。廉政公署的执行处有一个外部委员会，该处调查一个事情后，决定对这个事情立案，外部委员会不过问，但是决定不立案时，他们就没有这个权力了。案件不查的决定权，要问外部委员会。

《廉政瞭望》：对基层纪检监察机关而言，可以从哪些方面着力，坚持和完善监督体系？

李莉：在基层很多政策需要因地制宜，但在灵活上也有走偏的现象存在，一偏就会出现权力监督失控。十九届四中全会强调权力运行的规范化、法制化，未来在基层各个流程和环节，用权都会向着更加规范化去努力。虽然可能有地域差距，但大方向是这个。所以对于基层纪检监察干部来说，就需要学法、懂法，不仅是学党内纪律规范，还有国家法律的学习。

此外，为了实现监督的效率与规范，靠传统的方式已经满足不了的，就迫切需要从手段上去变革。比如十九届四中全会提到“建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制”，这就是要求用权留痕，要留痕就需要用一些新的方式方法去实现。

治理要让老百姓有获得感

《廉政瞭望》：大数据技术是这些年你研究的重点之一，它在监督体系现代化中发挥了什么作用呢？

李莉：虽然它是一个技术变革，不是体制的变革，但是它也是非常有用的。在现有情况下，技術手段是一种完善监督体系与能力的巧劲，非常有效。而且从实践来看，用大数据去监督多是基层，因为基层工作需要有一些有效的办法提供抓手。

《廉政瞭望》：《决定》中提到“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”，这其中之一就是群众监督。群众不仅是监督的主体，也是治理能力现代化感受的主体。如何提升群众在治理体系与治理能力现代化中的感受呢？

李莉：权力运行与监督除了监督之外，还要让老百姓感受到监督对他们也是有意义的。只有这样，他们才愿意参与到其中。就是让老百姓有一个获得感。治理能力的提升在一定程度上不仅是政府要使劲，如果老百姓没有感受到治理效能，没有获得感的话，那你这个治理一定意义上也是偏离的，是虚的。

《廉政瞭望》：更多是一种管理，而不是治理。

李莉：对，治理要让老百姓得到实惠，有获得感，这样才能形成一个良性的循环。这是基层在考虑治理体系与治理能力现代化中的一个着眼点。什么叫现代化、什么叫治理效能提高，在基层落脚点就是老百姓获得实质性的收益，老百姓要觉得好，这个才是真的好。