高琳

2019年3月12日，最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大二次会议上所作的工作报告中，提到2018年10月19日向教育部发出的“一号检察建议”，这份《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》直指校园安全管理不严格、教职员工队伍建设不规范、学生法治教育缺位等问题，建议进一步健全校园预防性侵害的制度机制。

这是最高检首次直接向国务院组成部门发送的检察建议。“一号检察建议”发出后，教育部高度重视，随之全国二十多个省（区、市）的教育主管部门据此采取积极举措，有力促进了对未成年学生保护的加强。

检察机关作为我国法律监督的“守夜人”，对于社会主义法治建设具有不可推卸的职责，而检察建议就是检察机关发挥法律监督职能的一种重要途径，是检察机关以其法律监督职权参与完善社会治理，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。首先，检察建议是检察机关为促进法律的正确实施、促进社会的和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合具体办案情况而提出的建议。其次，检察建议是检察机关参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护公共利益的重要方式。事实上，检察建议并非全新事物，它在我国经历了不断发展的历程。1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》中，检察机关将检察建议作为一般监督的形式；1995年《中华人民共和国检察官法》则明确规定了检察建议制度；2001年《最高人民检察院关于刑事抗诉工作的若干意见》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》将检察建议确立为诉讼监督的方式；2009年最高检的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，将检察建议作为参与社会治安综合治理、预防和减少违法犯罪的延伸性工作方式；2012年修订的《民事诉讼法》和2014年修订的《行政诉讼法》在审判监督程序中增加规定了检察建议，正式从立法上将其确立为检察机关履行诉讼监督职责的方式；2018年的《中华人民共和国人民检察院组织法》，专门增加规定了检察建议作为人民检察院行使法律监督职权的方式，并明确了对人民检察院依法提出的检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳检察建议的情况进行书面回复。

检察建议制度顺应了我国全面推进依法治国的战略部署。目前我国正处于加快建设中国特色社会主义法治国家的进程之中，党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。习近平总书记在对《决定》的说明中专门强调，“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度，完善检察建议工作机制入手。”由此可见，检察机关发挥的作用将越来越重要，检察建议被上升到立法层面，从诉讼领域走向广阔社会领域，也将发挥越来越重要的法律监督作用，它不仅保障诉讼依法进行、监督行政执法，还参与社会综合治理，维持社会稳定。检察建议机制的法治化更是法治国家全面推进的必然要求。

近年来，各地检察机关认真落实最高检部署，充分运用检察建议履行法律监督职责，在推动有关部门完善制度、查漏补缺、消除隐患，促进规范执法、司法行为，服务保障民生，参与社会综合治理方面发挥积极作用，取得了良好的效果，但也存在着如适用范围不清、管理不规范、对策措施缺乏可行性、监督效果不理想等不足。

积极探索提升检察建议质效的有效途径，在检察工作中制发更具实效性的检察建议，仍然任重而道远。