杨秀琴

摘 要 通过梳理1996年以来国内关于农村公共产品供给的研究成果，发现已有文献主要集中于供给状况、供给成效、供给效应等内容的研究，其中供给状况主要包括供给主体、机制及模式，供给成效主要包括供给数量、结构和效率，供给效应主要包括农村公共产品供给对农村经济增长、农业生产、农民收入和消费等方面的影响和作用。因此，拓展研究方法，提高研究数据质量，结合中国乡村振兴、城乡融合发展、供给侧改革等新的发展战略和要求深入研究农村公共产品供给是未来可重点研究的方向。

关键词 农村公共产品;供给状况;供给成效;供给效应

中图分类号：F323 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.29.055

随着改革初期农村恢复性增长的结束，我国“三农”问题逐渐呈现出来，农村公共产品供给不足已是阻碍农村加快发展的“瓶颈”，这一问题也逐渐引起学者的关注。大量学者以公共产品理论、公共财政理论、制度变迁理论等理论为基础，利用实证分析与规范分析相结合的方法对农村公共产品供给展开了研究，并已取得了较丰富的研究成果。

1 农村公共产品供给状况

对于农村公共产品供给状况的研究，学者们主要从农村公共产品供给主体、供给机制及供给模式3个方面展开研究。1）关于农村公共产品供给主体的研究。农村经济发展、制度变迁及政府的财税体制等是影响我国农村公共产品供给主体变化的主要因素。20世纪80年代，由于我国各地农村乡镇企业非常发达，乡镇企业成为了农村公共产品的主要供给主体，但地方政府仍是公共产品供给的组织者[1]。随着乡镇企业在市场竞争中被淘汰，除了农民集体经济组织自主供给农村公共产品之外，政府成为了唯一的供给主体，第三部门被排除在供给渠道外，这限制了农村公共产品供给的资金来源[2-3]。在政府成为农村公共产品单一的供给主体之后，我国农村公共产品供给受限于政府的财力而具有较大的局限性[4]，产生了各级政府的公共责任划分不清、供给主体错位、基层政府事权与财权不统一、农民的参与度不足等问题[5]，进而产生了农村公共产品供给不足、质量不高、城乡供给不均衡、不能满足农民的需求等问题[6]。2）关于农村公共产品供给机制的研究。我国农村公共产品的供给机制形成于人民公社时期[7]。这种供给机制以制度外公共财政为主要资金来源，以自上而下的决策机制为运作方式。农村公共产品供给数量和类型主要由政府的偏好决定，而且供给成本分摊机制具有累退效应的特点[7-8]。3）关于农村公共产品供给模式的研究。农村公共产品制度内供给和制度外供给是我国农村公共产品供给的两种总体模式，其中制度外供给是主要的供给模式[9]。在农村公共产品供给具体模式的研究中，学者们一般根据农村公共产品的功能、性质、建设资金来源等标准对农村公共产品供给模式进行划分。邓蒙芝[10]根据资金来源把农村公共物品的供给模式分为政府供给、村庄自我供给以及政府和村庄联合供给三类。李燕凌[11]按政府的强投入、适度投入和弱投入与高市场、适度市场与低市场三个不同的市场化交易程度相结合状况，将农村公共产品供给划分为9种供给模式。

2 农村公共产品供给成效

在现行的供给机制和模式下，我国农村公共产品供给总体上存在数量不足、结构失衡、供给主体职责不清，效率低下等问题，而且这些问题相互制约[12-15]。1994年，我国实行分税制改革之后，地方政府限于财力直接导致了我国农村公共产品供给总量不足[16]。同时，多年来我国自上而下的农村公共产品供给机制将农民排斥在决策、运作和监督之外，农民缺乏有效的公共产品供给需求表达机制，农村公共产品供给未能反映大多数农民的需求意愿，因而造成了农村公共产品供给偏离需求、结构失衡、效率低下，出现了供给不足与供给过剩并存的结构性矛盾[17-18]。其具体表现有3个方面。1）农民急需的、涉及农村可持续发展的服务型公共产品供给严重不足;而涉及政绩型与政府福利型的公共产品又供给过剩，有形的、短期内见效快的公共产品供给受重视，而无形的、持续周期长的公共产品供给被轻视[19]。2）农村公共产品供给城乡和区域结构差异明显，城乡二元经济和区域经济发展不平衡使我国城乡公共产品供给差距大、中西部农村地区公共产品供给与东部农村地区差距较大，其中基础教育、公共卫生以及基础设施等农村公共产品供给水平呈从东向西逐渐降低的趋势[20-21]。3）地區经济发展水平、城镇化程度、财政分权状况和人口密度等因素影响了农村公共产品供给效率。我国农村公共产品供给效率的区域排名为中部地区>东部地区>东北地区>西部地区[22]。

3 农村公共产品供给的效应

一些学者在研究农村公共产品供给状况和成效的基础上，对农村公共产品供给对“三农”发展的影响和作用展开了研究，认为农村公共产品对农村经济增长、农民收入、农业生产、农民素质提高等具有重要的影响和作用。

3.1 对农村发展和农业生产的影响和作用

增加农村教育、道路、电力和农田水利等生产性基础设施供给能改善农业生产条件，提高农业生产率，促进农业增长[23-24]。在我国推进乡村振兴发展阶段，农村生活型、生产型的公共产品需求都有所增加。在这个发展阶段增加农村公共产品的有效供给将会更好地释放农村经济的发展活力，进一步缩小城乡差距，也会在一定程度上促进乡村振兴目标的实现[25]。

3.2 对提高农民收入的作用

刘生龙等[24]的研究表明，增加农村基础设施能提高农民收入。齐振宏等[26]利用15个农业大省（区）的数据研究认为，大多数省份增加农村基础设施供给可较好地推动农村发展，繁荣农村二、三产业，增加农民的非农收入;增加农村公共医疗卫生、社会保障等类型的公共产品供给能降低农民的生活成本;农村社会救济资金、农村教育经费投入、农村公共卫生投入和农村基础设施投资对增加农民收入的作用依次增强。但是唐娟莉等[27]的研究则表明教育、医疗对提高农民人均纯收入的贡献较大，而基础设施的贡献较小。史耀波[28]利用陕西省400个农户的调研数据研究表明，市场供给的农村生产性公共产品都能提高农户的收入，政府应通过购买公共服务等方式增加农村公共服务供给。林芳等[29]则认为村民自建公共产品比政府代建公共产品更能增加农民收入。

3.3 对农民消费的影响和作用

农村公共品供给对提高农民消费水平和拓展消费市场有至关重要的作用，而且不同类别的农村公共产品供给对农民消费的影响存在一定的差异性[30]。增加农村生产性公共产品供给能加快农村经济增长，促进农业发展，提高农民的生产经营性收入，进而能提高农民整体的消费能力[31]。而增加农村非生产性公共产品供给对农村的消费环境有改善作用，能改变农民的消费结构和消费偏好，提升农民的消费水平[30，32]。

4 农村公共产品供给的改革思路和建议

基于对农村公共产品供给状况、成效及效应的研究，学者们提出了一系列改革建议。

4.1 完善供给主体体系，推动农村公共产品供给侧改革，推进城乡公共产品均等化

1）构建与我国财税体制相适应的农村公共产品供给主体体系，根据公共产品的类别和层次划分各级政府提供公共产品的职能[33]，明确界定中央及地方政府在农村公共产品供给中的职责范围[12，34]。其中中央政府可更多地承担义务教育和基础设施的供给责任[35]，地方政府可大力加强电力、通讯、自来水等农村公共产品的投入，加快农村社会事业发展，达成刺激内需与改善农民生活水平双赢的目标[18，36]。2）推动农村公共产品供给主体多元化，改变农村公共产品供给主体单一的局面，形成政府、私人和第三部门协同供给的格局[4，37-38]。3）加快推动农村公共产品供给侧改革，在协调好制度内、外成本分摊的基础上[8]，从增加有效供给，减少面子工程、政绩工程，减少无效供给和低端供给等方面着手改善农村公共产品供给的数量、类型和质量，重点保证增加目前需求强烈的农村基础设施、农村义务教育、农村社会保障体系及农业保险和农业信息、农业技术服务、农业技能培训四大类公共产品供给，解决我国农村公共产品供给与需求不匹配的问题[9，18，39]。4）建立城乡一体的公共产品供给制度，打破我国公共产品供给的城乡二元结构，增加农村公共产品供给，推进城乡公共产品均等化，解决城乡公共产品供给不均衡的问题[40-41]。

4.2 创新农村公共产品供给机制，拓宽供给资金来源，构建多元化供给平台和机制[42]

1）加快构建需求导向型和自下而上的公共产品供给决策机制，通过引入农民需求表达机制，以顾客（农民）需求为导向，让村民能以一事一议、民主投票等方式自主决定所需的公共产品[9，38，43]。2）创新农村公共产品的供求衔接机制，充分考虑我国全面转型发展期农民公共产品多样化的需求，有效整合农民的需求意愿，按照农民的实际需要生产和供给公共产品，提高供给效

率[44]。3）创新农村公共产品的资金筹集机制，构建农村公共产品多元化供给平台和机制，在明确产权的前提下，按照谁投资，谁受益的原则，鼓励工商企业参与农村公共产品供给，拓宽农村公共产品供给资金来源，发挥民间资本和外资在农村公共产品供给中的作用[7，45-46]。

4.3 创新农村公共产品供给模式，多措并举推动农村公共产品供给区域平衡，促进公共产品均等化

1）加快调整农村公共产品供给模式中政府与市场的关系，适度发挥市场在资源配置中的作用，提高农村公共产品供给中各种资源的配置效率，增加农村公共产品的有效供给[11，45，47]。2）基于各地方政府普遍受财力

所限的实况，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式[48]，增加农村公共产品供给渠道，解决农村公共产品供给数量不足的问题。3）创新统筹农村公共产品供给的制度安排，推进农村公共产品供给区域合作与共享，增加落后地区特别是贫困地区的农村公共产品供给，缩小农村公共产品区域差距[49]。从全国的总体情况而言，可通过加快落后地区特别是西部地区的经济发展、改革财税体制、促进供给模式多样化等方式来促进农村公共产品供给的区域平衡[21]。从不同区域的农村地区而言，由于经济发展水平、人口规模、区位因素等条件不同，各地需根据实际情况选择合适的农村公共产品供给模式。例如，离城较近的农村地区或人口规模较大的农村地区在发挥政府作用的同时，应充分发挥市场在配置民间资本、引导市场主体行为等方面的作用，运用市场的力量吸引更多社會资本参与农村公共产品供给，以缓解政府财力不足而导致的农村公共产品供给不足的问题。对于偏远、经济欠发达的农村地区或人口规模较小的农村地区则应更好地发挥政府这一供给主体在农村公共产品供给中的主体作用，着重通过增加政府投入来增加农村公共产品的供给规模[11]。

4.4 健全公共资源使用的监督和检查机制，防止农村公共产品供给中的贪污、资金挪用、公共资源侵占等腐败行为[50]

1）建立健全乡、村财务监管机制，实行乡村的政务、事务、财务三公开制度，让村民能随时了解乡村财务收支情况，及时监督和防止农村公共产品供给中的腐败行为[9，51]。2）积极发挥省市县各级人民代表大会常委会及人民代表在各地农村公共产品供给中的监督、检查和问责作用，同时发挥各级审计部门的审计功能，及时发现和查处侵占、挪用公共资源等违规、违法行为[50]。3）建立科学的公共产品供给考核指标体系和方法，建议建立以经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和公平（Equality）“4E”指标为主体的绩效考核指标体系，采用成本效益分析法、生产函数法、目标评价法以及公众评判法等方法对农村公共产品供给成效进行综合考评[49]。4）健全农村公共产品供给监督的法律体系，保证综合考核机制有法可依、有规可循，着重对供给指标设置、供给主体行为、供给考核方法、供给问责标准等做出具体的制度性规定，以保证公共产品供给的质量和效率[49]。5）强化乡村振兴中农村公共产品供给的监督，建议针对执行官员建立永久性问责机制，发挥问责制对官员的约束功能，并用考核、晋升、人民评价等方法强制性约束政府官员在供给过程中的行为，确保各级政府能根据农民的需要来供给农村公共产品[25]，缓解农村公共产品供给与需求的结构性矛盾。

5 结语

综合已有的文献，学者们已对农村公共产品供给展开了多维度的研究，取得了较大的研究进展。在分析方法应用上，目前学者们对农村公共产品的供给主体、供给机制、供给模式、供给数量、结构、效率等方面的研究主要采用定性分析的方法，定量分析方法在这些方面的研究还很少被运用，在对农村公共产品供应效应的研究则已有了较清晰的分析模型与方法。但目前已有的研究存在两个有待改进的突出问题。1）目前已有的研究所使用的基础数据大多为调研数据，可能存在数据质量不高、可信度不足等问题，因此出现了不同学者对同一具体问题的研究结论截然相反的情况。2）目前已有的研究将农村地区作为一个统一整体的研究居多，而对农村地区进行分区域、分层的研究居少。我国不同区域的农村地区存在较大差异，因此，基于区域差别性的农村公共产品研究会更有实际价值和意义。今后可在借鉴相关理论和已有研究成果的基础上，改进研究中存在的问题，拓展研究方法，结合中国乡村振兴、城乡融合发展、供给侧改革等新的发展战略和要求，继续对农村公共产品供给展开更深入的研究。

参考文献：

[1] 张军，蒋维.改革后中国农村公共产品供给：理论与经验研究[J].社会科学战线，1998（1）：44-52.

[2] 张军，何寒熙.中国农村的公共产品供给 改革后的变迁[J].改革，1996（5）：50-57.

[3] 肖晶金.论基层民主与公共产品的供给[J].现代经济信息，2009，279（12）：3.

[4] 杨晓萍.浅析农村公共产品供给主体的多元化[J].现代农业科技，2006（5）：93-94.

[5] 史玲.我国农村公共产品供给主体研究[J].中央财经大学学报，2005（5）：12-15.

[6] 徐超.财政约束条件下的农村公共产品供创新[J].财政与政策，2005（8）：36-38.

[7] 叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究，1997（6）：57-62.

[8] 孙开.农村公共产品供给与相关体制安排关[J].财贸经济，2005（6）：40-44.

[9] 朱惠军.改革农村公共产品供给体制的思考[D].上海：上海师范大学，2004.

[10] 邓蒙芝.农村公共物品供给模式及其决定因素分析—基于100个行政村的跟踪调查数据[J].农业技术经济，2014（3）：16-25.

[11] 李燕凌.农村公共产品供给侧结构性改革：模式选择与绩效提升—基于5省93个样本村调查的实证分析[J].管理世界，2016（11）：81-95.

[12] 熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择[J].中国农村经济，2002（7）：37-45.

[13] 刘瑞华，李诗华.关于公共产品供给暨财政支出改革的思考[J].中国政府采购，2003（12）：17-21.

[14] 张静潇.试论我国农村公共产品供给与农村公共财政建立[J].农业经济，2004（4）：30-31.

[15] 杨剑，刘爱东.我国农村公共产品的供给现状和制度创新[J].兰州学刊，2005（1）：230-231，239.

[16] 贾康，孙洁.农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006（12）：68-74.

[17] 寇铁军，任晓东.构建“以人为本，统筹发展”的农村公共产品供给制度[J].地方财政研究，2006（2）：15-18.

[18] 曲延春.供给侧改革视域下的农村公共产品供给[J].行政论坛，2017（3）：114-118.

[19] 钟裕民.农村公共产品供给侧结构性改革框架与实现机制[J].当代经济管理，2017（11）：54-59.

[20] 吴冰琪.当前我国农村公共产品供给面临的困境及其原因分析[J].经济研究导刊，2017（35）：37-38.

[21] 王浩磊，吴霞.我国农村公共产品供给效率區域差异研究[J].现代经济信息，2019（2）：11-12.

[22] 冷哲，黄佳民，仲昭朋.我国农村公共产品供给效率区域差异研究[J].农业技术经济，2016，253（5）：82-93.

[23] 张士云，姚升，蒋和平，等.粮食主产区农村公共产品投入对农业增长的影响分析[J].农业经济问题，2010，31（4）：70-74.

[24] 刘生龙，周绍杰.基础设施的可获得性与中国农村居民收入增长—基于静态和动态非平衡面板的回归结果[J].中国农村经济，2011（1）：29-38.

[25] 陈涛.乡村振兴背景下农村公共产品供给研究[J].绥化学院学报，2018（9）：28-31.

[26] 齐振宏，綦校海.农村公共品投入对农民纯收入影响的实证研究[J].经济经纬，2010（6）：86-91.

[27] 唐娟莉，朱玉春.农村公共品投资对农民收入影响实证分析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2012，12（5）：32-37.

[28] 史耀波.市场提供农村公共产品对农户收入的影响分析[J].中国农业大学学报，2012（2）：183-190.

[29] 林芳，刘振中.农村公共设施建设体制改革效应—基于皖省农民“双重收益”比较的视角[J].经济与管理研究，2014（11）：32-40.

[30] 唐娟莉.农村公共品供给的消费效应—来自于三大经济地区的解析[J].统计与信息论坛，2015，181（10）：45-51.

[31] 张霄.农村公共物品投资的消费效应实证研究—基于河南省的样本分析[J].中南财经政法大学学报，2010（4）：124-127.

[32] 林光华，林亚雯.浙江农村非生产性公共产品供给作用机理—价格变化引发的消费效应分析[J].南开经济研究，2014（1）：148-155.

[33] 王国敏.新农村建设的物质基础：农村公共产品供给制度——一个非均衡发展的经济学分析[J].社会科学研究，2006（5）：58-63.

[34] 龙笔锋.税费改革后农村地区公共产品筹资困境与对策探析[J].求实，2005（12）：103-105.

[35] 叶文辉.农村公共产品供给体制的改革和制度创新[J].财经研究，2004（2）：102-107.

[36] 林毅夫.新农村运动与启动内需[J].小城镇建设，2005（8）：15-17.

[37] 方建中，邹红.农村公共产品供给主体的结构与行为优化[J].江海学刊，2006（5）：102-108，240.

[38] 廖小东，左光宇，丰凤.西部民族地区农村公共产品需求研究[J].安徽农业科学，2012，40（11）：6798-6800.

[39] 秦庆武.增加我国农村公共产品供给的重点领域[J].山东省经济管理干部学院学报，2005（2）：21-23.

[40] 徐鲲，肖干.农村公共产品供给机制的创新研究[J].探索，2010（2）：90-94.

[41] 林鹏生.农村公共产品供给现状及对策研究[J].财政研究，2008（4）：32-35.

[42] 李武，胡振鹏.农村公共产品供给模式及对策研究[J].江西社会科学，2012（3）：60-63.

[43] 吴孔凡.构建需求导向型的农村公共品供给制度[J].财政研究，2007（11）：38-40.

[44] 董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给模式选择研究—基于地区差异的视角[J].经济与管理研究，2010（7）：110-115.

[45] 陈晴，焦春生，朱元励.运用市场机制推进农村公共产品供给[J].江苏农村经济，2006（12）：65-66.

[46] 蘇晓艳，范兆斌.农民收入增长与农村公共产品供给机制创新[J].管理现代化，2004（4）：47-50.

[47] 贾康，阎坤，鄢晓发.对江苏省创新农村医疗卫生公共产品供给机制的调查[J].中国财政，2006（12）：50-51.

[48] 曹菲.基于农民增收的农村公共产品供给机制创新研究[J].农业经济，2017（8）：43-44.

[49] 何况.中国农村公共产品供给侧结构性改革研究[D].长春：吉林大学，2018.

[50] 吴士健，薛兴利，左臣明.试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J].农业经济问题，2002（7）：48-52.

[51] 黄志冲.农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J].中国农村观察，2000（6）：36-40，79.

（责任编辑：赵中正）