王瑞波，高尚宾※，孙炜琳，姜 茜，朱平国，居学海

(1.农业农村部农业生态与资源保护总站，北京 100125； 2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

0 引言

涉农资金是指中央、省、市、县安排用于农村经济社会发展的专项资金。近年来，国家财政对“三农”支持力度不断加大， 2004年国家首次对粮食主产区农民大规模实行种粮直补、良种补贴和农机购置补贴， 2006年又增加了农资综合直补政策，四项补贴合计约308.9亿元。2012年，中央财政安排的补贴资金达2 503亿元，6年间增长了8倍。2015年国家在三农领域的投入资金超过1.6万亿， 2016年达1.8万亿。除了中央财政外，各级地方政府对“三农”的投入力度也很大，省级“三农”资金项目基本都在一百项左右，有的甚至多达几百项[1]。

随着政府对农业投入的持续增长，涉农资金使用在试点和实践过程中存在的资金分散、补贴不准、结构不优等问题凸显，影响了涉农资金的使用效益和国家支农政策效果[2]，财政涉农资金整合引起中央的高度重视。为此，中央深改组提出整合意见，把“探索建立涉农资金统筹整合长效机制”列为2017年财政部、发展改革委牵头改革任务，要求将财政涉农资金统筹整合作为深化财税体制改革、政府投资体制改革的突破口。

当前，我国农业发展进入转型升级、绿色发展的历史时期，十九大报告和2018年中央农村工作会议提出高质量发展的要求，以实施乡村振兴战略为总抓手，以推进农业供给侧结构性改革为主线，坚持质量兴农、绿色兴农、效益优先，加快农业农村现代化步伐，决胜全面建成小康社会。推动农业绿色发展的关键在于加大涉农资金的投入和整合，从制约农业绿色发展的重点领域和关键环节入手，建立健全以农业绿色发展为重点的涉农资金整合机制，对于新时代下推进农业绿色发展意义重大[17， 18]。

1 国内外研究现状

学者们针对涉农资金整合的试点地区开展了广泛的调查研究，主要集中在总结做法、分析存在问题和提出政策建议等方面。黑龙江省[3-5]率先开展涉农资金整合试点，根据财政部涉农资金整合的意见，黑龙江省强化顶层设计，制定了涉农资金整合方案并编制规划，明确主体责任，完善整合资金管理体制，有效推动了涉农资金整合顺利进展。王金科等[6]以陕西省长武县为研究对象，对其涉农资金整合的主要做法进行归纳分析，着重强调了建立涉农资金整合工作保障机制的重要性。吴云等[7]对广西省涉农资金使用管理的现状进行了分析，指出多头管理、管理成本高、基层财政困难和人员配置不配套等原因制约涉农资金整合，针对问题提出了深化涉农资金整合的具体建议。莱芜市是山东省涉农资金整合试点市，高焕喜等[8]对试点进行调研，认为取得的经验启示包括高层推动、顶层设计、部门联动和民力跟进，建议应进一步扩大涉农资金整合范围并延长试点期限。王安才[9]对云南省大关县涉农资金整合试点进行分析，指出大关县在整合使用涉农资金过程中存在项目库建设滞后、县级层面实现整合困难等问题，并提出了相关建议。刘斌[10]以山东省泰安市县级涉农资金整合试点为研究对象进行深入调研，发现涉农资金整合存在规模有限、审批时效性差、使用效果不佳和缺乏监管合力等问题，指出要从完善顶层设计、明确支持重点、统一工作程序、加强监管力度等方面对涉农资金整合工作进行改善。张全富[11]对财政涉农资金整合的范围、方法和步骤进行了分析。叶慧等[12]以湖北省某国家级贫困县为例，对涉农资金整合对精准扶贫工作的影响，以及县级政府采取的措施和经验进行了深入调查研究，在此基础上提出国家级贫困县整合财政涉农资金的对策建议。四川省巴中市[13]围绕脱贫攻坚将财政涉农资金头筹整合，精准确定项目，确保统筹整合资金用到刀刃上，围绕贫苦户脱贫增收，提高整合资金使用效益， 2016年实现了215个贫困村退出，9.1万贫困人口脱贫，涉农资金整合助力脱贫攻坚效果显著。欧盟由于不是真正的联邦体制，因此在进行财政支农资金整合过程中，注重推进财政的一体化，欧盟成员国间互认国家标准，统一间接税，提高财政协调效率[14]。美国在涉农资金整合中的经验则是要宏观指导和微观精细管理相结合，注重发挥法律对涉农资金整合的规制和指导作用[15， 16]。

从现有的研究结果来看，通过涉农资金整合，能够大大提高财政资金的使用效益。目前，学者们对涉农资金整合过程中存在的问题和政策建议多是从试点地区出发，研究对象多为省级、市级、县级主体，缺少对全国层面存在问题的宏观把握。此外，发达国家在推进财政资金整合支持农业发展的过程中积累了丰富经验，能够为我国涉农资金整合实践提供有益的借鉴，但学者们在提出政策建议时，缺少对发达国家涉农资金整合经验及启示的分析，缺少涉农资金整合调整方向应以农业绿色发展为重点的研究。文章试图在全国层面上，从涉农资金整合过程中面临的现实困境出发，借鉴发达国家的经验，为建立健全以农业绿色发展为重点的涉农资金整合机制提出政策建议。

2 涉农资金整合的发展现状及面临问题

2.1 发展现状

早在2006年，财政部就出台《关于进一步加强财政支农资金管理的意见》，并在2009—2012年连续出台关于推进涉农资金整合的意见。2015年，财政部、发改委、农业农村部联合发文《关于开展涉农资金专项整治行动的实施意见》，要求深入查处、纠正涉农资金使用管理中的违规违纪违法问题，健全体制机制，完善政策制度，提高涉农资金管理水平和使用效益。2016—2017年，财政部会同农业农村部连续出台和修订3个文件，进一步统筹18项涉农资金管理。2017年，中央深改组第38次会议指出，中国要探索建立涉农资金统筹整合长效机制，推进农业供给侧结构性改革。2017年12月，国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，从战略和全局高度出发，强调加强涉农资金的统筹整合，并探索建立长效机制。表1汇总了我国现已出台的财政涉农资金整合政策。在涉农资金整合试点方面， 2013年，经国务院批准，中央财政启动了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点。之后，全国其他地区也探索开展试点工作。为调整优化农业补贴政策，快速推进农业现代化， 2015年，财政部、农业农村部在安徽、山东、湖南、四川和浙江5省开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和适度规模经营，支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，充分调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，杜绝露天焚烧。

表1 财政涉农资金整合相关政策汇总

序号发布单位政策编号政策名称1财政部财农[2006]36号《关于进一步加强财政支农资金管理的意见》2财政部财农[2009]439号《关于深入推进支农资金整合工作的指导意见》3财政部财农[2010]59号《关于推进涉农资金整合和统筹安排 加强涉农资金管理的意见》4财政部财农[2011]26号《关于以涉农资金整合和统筹为抓手加快推进财政支农资金科学化精细化管理的意见》5财政部财农[2012]11号《关于2012年整合和统筹资金支持木本油料产业发展的意见》6财政部、发改委、农业农村部财农[2015]7号《关于开展涉农资金专项整治行动的实施意见》7财政部、农业农村部财农[2016]26号《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》8财政部、农业农村部财农[2017]41号《农业生产发展资金管理办法》9财政部、农业农村部财农[2017]42号《农业资源及生态保护补助资金管理办法》(修订)10财政部、农业农村部财农[2017]43号《动物防疫等补助经费管理办法》11国务院国发[2017]54号《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》

2.2 面临问题

在涉农资金整合实践中，涉农资金“多头管理，交叉重复，使用分散，项目杂乱，效益低下”的问题突出[19]。

(1)多龙治水，多头管理。农业资金涉及财政、发改、农业、建设、扶贫、国土、民政、教育、科技、水利等部门，资金多头下达、多头使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等现象，资金无法发挥集聚效应。资金多头管理，个别业务主管部门，由于受部门利益影响，整合支农资金积极性不高，项目实施推进缓慢。当前大多数支农资金项目的审批权都集中在中央和省，直接下达到具体项目单位，再落实到村、到具体地块。受传统项目管理方式和习惯的影响，财政支农资金延续条块管理模式，形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和运行模式，加之各部门涉农资金项目的整合需要一个熟悉和磨合的过程，相关项目的规划、论证、设计等前期工作难以实现合理衔接，导致整合资金使用方向确定后，不能立即形成实际支出，涉农资金在各部门间整合还很不顺畅。

(2)资金整合与中央部门原有专项资金规定相冲突，“戴着脚镣跳舞”问题突出。目前，中央涉农资金整合要求以严守来源渠道不变、用途不变、项目资金管理权限不变、项目实施主体不变、项目验收标准不变等“红线”为前提，整合难度很大。例如黑龙江省“两大平原”资金整合试点[5]项目与中央部门原有专项产生冲突，部分中央部门仍然按原渠道和办法对分管的项目资金进行管理，要求黑龙江省上报具体项目和实施方案，并明确具体任务目标，这就压缩了黑龙江省开展涉农资金整合的操作空间，给整合带来了一定的困难。再者，中央各部门直接到县到点的项目不便于整合，而且各部门每年都有不同的目标，这些定点定向的项目难以完全反映真实需求。

(3)项目资金整合出现“一刀切”现象。例如黑龙江省“两大平原”资金整合试点[5]项目资金整合过程中，一些重点民生工程，如生猪、奶牛标准化、菜篮子工程等都直接关系农民切身利益，老百姓关注度和期望值很高，这类项目资金被整合作为其他之用后，农民反对情绪比较强烈。此外，有的项目虽然已经得到了黑龙江省发改委的批复，却因为资金被整合到其他项目而没有得到相应的项目投资。

3 欧美等发达国家经验借鉴

欧盟、美国、日本等国家和地区积极推进财政资金整合支持农业发展，积累了丰富经验，对我国涉农资金整合具有一定借鉴意义。

3.1 强大的农业管理部门是涉农资金有效整合的根本保障

发达国家的农业农村部门设置合理，独立完善，职能强大，职责清晰，分工明确，美国实行大部委制，欧盟采用共同农业政策[14]，日本分层垂直管理[20]。从部门设置来看，发达国家农业管理部门涵盖了农业、水利、林业、食品、环境、市场流通等方面，与农业相关的职能都统一到农业大部委制下进行有效管理。从职能来看，不仅负责农业生产，还负责资源利用、环境保护、农村事务和食品营养等，内部各司局职责清晰，分工明确。从工作范围来看，包括种植、林、牧、渔、水土治理、农村基础设施、农业旅游、乡村经济、科教研、农业推广、动植物资源保护、农业统计与农业经济等方面。从权力和管理手段来看，发达国家往往运用行政、法律、财税、金融、国内国际贸易、储备等手段，有针对性地对农业经济活动进行有效独立的管理与调控。强大完善的农业农村部门能够有效利用行政、法律、金融、贸易等手段整合分散在水利、林业、环境、食品、发改、财政、科技、商贸、国土、住建、扶贫等部门的涉农资金，并做到中央和地方政策的一致性和连续性。

3.2 完善的法律制度为涉农资金整合保驾护航

发达国家重视法律的制定，严格依法办事。法律是政府边界的前提，也是内部职能分工的基础和准绳。农业农村部门的设置和职能，农业政策的制定都是依照法律设定，农业农村部门与非农业农村部门间的权力关系和分配也是根据法律进行。美国在不同时期制定了30多部不同的农业相关法律，包括农业农村部门的机构设立、土地的所有权及使用、农业资源利用与保护、农业基础设施、农业产供销、农业保险、农业税、农业资金的使用等方面相关的立法，美国农业的财政开支主要是用于发展和用于保护农业的补偿性支出，例如美国的《2002年农场安全与农村投资法案》即新农业法规定：财政补贴内容包括农村发展(农场信贷、科研、造林和林业管理、能源)、流通补贴(商品补贴、对外贸易)、消费补贴、生态保护等方面。为了提高农业竞争力和农民增收，美国新农业法对主要农产品实施资源保护和环境节约的补贴计划，加大食物援助的力度，积极开拓农产品国内国际市场保护。日本农业法和美国相似，在有机农业、持续农业、农村振兴、农民增收等方面制定扶持农业农村发展的法律法规，从加强农业基础设施投入、重视农民组织建设、加强科技投入和培训、税收和金融优惠政策等方面，加大规范绿色发展涉农资金整合力度。中央和地方一系列完善的涉农法律法规能够保障涉农资金的有效整合，减少了人为因素的干扰和偏差，保障了支农工作的连续性和系统性。

3.3 涉农资金整合侧重三农协调发展，强调绿色生态保护

发达国家涉农资金整合把农业农村农民放在同等重要位置，重点用于环保项目和农业基础设施，发展和保护农业的补偿支出，对主要农产品实施资源节约和环境保护补贴，支持生产绿色、有机食品，提高农民素质。美国涉农资金整合加大对农村发展(农场信贷、科研、造林和林业管理、能源)、流通补贴(商品补贴、对外贸易)、消费补贴、生态保护等方面的支持。2003年在欧盟共同农业政策(CAP)的改革，开启了“脱钩”策略，打破了农业补贴只和农业生产的联系，从农业生产领域逐渐转向资源环境保护和农业绿色发展方向转变。农民生产行为要满足交叉遵守的要求，就能得到直接支付补贴。交叉要求是为了坚持政府设立的土壤质量、农药化肥施用、施用污泥和收获作物之间良好农业规范，在农业实践中遵守一系列适用的环境法规。在2013年共同农业政策改革中，“绿色支付”概念被纳入2014—2020年欧盟共同农业政策框架，成为改革最主要的一项创新举措，“绿色支付”占欧盟共同农业政策中对农民补贴总额的30%。英国涉农资金整合主要支持农用地保护，化肥、农药使用，乡村景观，国家公园，农田生物多样性，有机农业生产，农地造林，能源作物种植，林地补助等方面。

3.4 涉农资金整合从普惠制到重点支持转变，提高支持的精准性

从普惠制支持到重点支持转变。日本的《新农业基本法》将原来对所有农户补贴的普惠制支持转变为对有发展潜力专业农户和农业大户的重点支持与培养。美国农业补贴大多是与农作物的面积和产量挂钩，巨额补贴主要流向少数大规模的农场。按新农业法的补贴方式，美国农业补贴强调对农业大户进行补贴，强化水质量保护、湿地、生物多样性等农业资源环境保护，强调农业绿色生态发展，提高了农业补贴的精准性，提高了农业环境质量，也提高了农业竞争力。从被动支持到主动申请，奖罚结合转变。发达国家对涉农资金支持很大，英国注重增加 农民收入、提高农产品质量、动物福利和保护改善环境，对农民因减少农药、化肥使用造成的减产由政府按环保政策给予补偿。政府制定技术清单，确定支持标准，农民自愿申请补贴。同时，农民要交叉履行相关技术标准，不遵守规定将削减补贴，故意违反规定削减补贴20%以上，甚至完全取消补贴。

4 结论与对策建议

以绿色发展为重点，推进涉农资金整合势在必行，成败取决于顶层设计，关键在于完善相关法规法律，瓶颈在于打破部门利益藩篱，落地在于“依法、照单、精准”施策。今后，随着国家对农业支持力度的不断加大，围绕农业绿色发展，突出绿色生态导向，涉农资金整合把政策目标由数量增长为主转到数量质量生态并重上来，涉农存量资金保持稳定性和连续性，增量资金重点向资源节约型、环境友好型和生态保护型农业倾斜。

4.1 建立涉农资金整合农业农村大部门制

结构决定功能，如果结构错位，就会功能紊乱。涉农资金整合的成败在于强化机构设置，加强顶层设计和组织管理，减少财政支农政策信息不对称，建立部门间的对话机制。借鉴发达国家成功经验，中央财政部门和其他相关部门真正去掉本位思想，设立独立强大的涉农资金整合农业农村大部门，把农业、林业草原、水利、发改、生态环境、自然资源、财政、科技、教育等部门涉农资金统一整合到农业农村大部门项目平台，统一下达资金整合政策文件，统一项目标准，统一审计标准，统一监督考核，指导好地方的规划编制和项目落实。

4.2 完善相关法律法规

习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。我国制订了农业法、环境保护法、渔业法、草原法、基本农田保护条例、农药管理条例、畜禽养殖污染防治条例等有关法律法规。但很多法律过于笼统，操作性不强，不能适应农业绿色发展的要求，对涉农资金整合支持政策考虑更少。借鉴国外经验，制定完善不同时期农业法律，适应不同阶段涉农资金整合支持政策，实现涉农资金整合支持政策的法律化，保证工作的持续稳定进行。完善农业法，把各政府部门的涉农资金整合的权利与职责以法律法规的形式明文规定。在土壤污染防治法中把耕地污染防治单列篇章，突出耕地污染防治的重要性和特殊性。加快制订农用地膜、农作物秸秆、农田生物多样性等方面的上位法。在相关法律中明确涉农资金整合的重点、方向、领域，列出技术清单，明确补贴对象、标准、额度和奖罚措施。由于农业工作的特殊性，还需要允许明确单独列出涉农项目的工作经费，调动各方积极性。

4.3 明确涉农资金整合支持农业绿色发展的主攻方向

今后，涉农资金整合应把农业绿色发展作为主攻方向，鼓励发展生态农业和有机农业，鼓励生态农庄、农田生态系统、美丽乡村、特色小镇、宜居城镇建设，鼓励新型职业农民采用资源节约型、环境友好型、生态保育型技术。重点支持耕地、草原、渔业水域等资源节约和保护利用，加大黑土地保护利用，化肥农药等投入品的减量使用，农作物秸秆、废旧农膜、畜禽粪污、蔬菜尾菜、农药包装废弃物、病死畜禽等废弃物资源化利用和无害化处理，农田生物多样性、湿地保护等领域的支持力度。

在农业绿色发展方面，涉农资金整合主要用于支持“三区三园”建设，“三区”是粮食生产的功能区、重要农产品的保护区和特色农产品的优势区，“三园”是现代农业产业园、科技园和创业园。同时，涉农资金整合要推动区域生态循环农业建设，推进国家农业可持续发展试验示范区创建。在乡村绿色生态宜居方面，涉农资金整合主要用于支持农村环境综合整治、生态农庄、美丽农村建设，田园综合体、特色小镇、休闲农业发展等。在新型职业农民方面，涉农资金整合主要用于支持种养专业大户，家庭农场，专业合作社，产业化龙头企业和返乡创业人员等，重点支持他们开展生态农业、生态农庄、农田生态系统、循环农业等建设，提高他们农业绿色发展的意识和水平。

4.4 精准补贴精准施策

涉农资金整合从“普惠制”向“精准制”转变，向真正从事农业生产和采取环境友好型清洁生产技术的新型职业农民补贴，提高补贴的精准性和有效性。资金整合补贴精准到“谁来种地，谁来养猪，谁来保护”主体上来，具体来说就是“谁种地补给谁，谁养猪补给谁，谁保护补给谁”。将农业补贴从直接补贴转到注重农业生态环境保护和农产品质量安全方面上来，细化补贴标准、方式和对象，农民按照补贴技术清单自愿申请补贴，不申请或者不按照要求从事农业生产的农民，不能享受或者减少补贴，让补贴落到实处，真正发挥补贴作用。对于擅自改变土地使用性质的(耕地改林地、林地改耕地、或其他农用地改建设用地)，不直接从事农业生产，大量土地被遗弃3年以上不使用，对生态环境造成严重污染的经营主体将被取消享受补贴资格，严重者将被处罚。组织开展专项督导，落实工作措施。加快建立以农业绿色发展为重点的涉农资金整合绩效评价机制，并将考核结果与财政支持挂钩，全面推进农业绿色发展。