陈亚蕾

(铁道警察学院，河南 郑州 450053)

近年来，我国交通事业飞速发展，为经济发展提供了源源不断的动力，交通警察承担着交通管理和执法的具体职责，各地交警部门认真履行职责，管理交通事业，为交通稳定和社会有序健康发展做出了突出贡献。与此同时，与其相伴相生的交通管理尤其是执法问题日益被提上了日程，成为社会热点问题之一。

一、交警执法的理论价值和现实意义

(一)交警执法的理论价值

1．对“责任政府理论”的深化和发展

责任政府是现代民主政治的基本价值理念，也是我国行政管理体制改革和政府发展的必由之路。责任政府的构建要求政府是负责任的，政府敢于承担社会责任、能够承担变革任务。“责任政府理论”中最重要的就是“问责制”。各级政府主要负责人自己或其下属官员失信于民、违法行政，或是其管辖范围内发生了重大责任事故后，应当“引咎辞职”。若该主要负责人负有直接责任，自不用说，如若其没有直接责任的，也应当承担责任，这不仅是需要给人民一个交待，更是为了促进政府官员强化责任意识、防范政府及官员失职的重要制度设计。

作为政府的组成部分，交警部门理应接受来自社会、公民及内部的行政监督。开展交警执法学术研究，对深化和发展“责任政府理论”意义重大。

2．契合“街头官僚理论”的基本主张

所谓“街头官僚”，是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员[1]。这类人员控制着很大一部分的公共资源和公共资金，在政府雇员中占有相当大的比例。他们的决策直接和公民挂钩，对公民日常生活的影响是最直接的。比较典型的“街头官僚”包括警察、福利机构工作人员、教师等。

“街头官僚”在现代社会中起着非常重要的作用，他们直接地决定着对公民的惩罚(如交警的处罚决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，我们应当重视这类人群。开展交警执法研究，对丰富“街头官僚理论”的公共管理内涵具有重要的学术价值。

(二)交警执法的现实意义

道路交通具有点多、线长、面广的基本特点，是老百姓出行的重要载体，道路交通环境关乎民生的基本诉求，是群众工作生活的重要组成部分。

1．社会治理创新的重要载体

社会治理概念是党的十八届三中全会正式提出来的，社会治理是新时代政府管理创新和社会改革的重要方向。社会治理的内在逻辑与价值追求，主要体现在四个方面：一是权利社会与社会本位，二是自治与服务，三是平等与合作，四是参与协商。立足国家治理体系和治理能力现代化要求，新时代社会治理的目标转变为构建中国特色社会治理体系，治理模式由传统模式走向更加科学、规范的精细化模式。治理理念由政府本位走向社会本位，强调多元治理主体共同参与治理过程，走出一条具有中国特色的动态化、精细化的社会治理模式。作为社会治理的基本单元，道路交通执法情况关乎社会治理的整体状况和精细化水平，是加强社会治理创新的重要载体。

2．治安社会化治理的应有之义

治安社会化治理是指为了实现社会各阶层的治安需求，公安机关调动广大社会力量、整合一切社会资源，通过政府与市场协同联动、政府与社会多方合作，将治安服务作为公共产品推向市场，实现社会化运营，达到社会治安服务全面发展、治安治理工作深入互动、社会治安秩序良好运行的目的，最终实现国家的长治久安。开展道路交通执法，不仅需要交通管理职能部门的努力，更需要社会力量的参与和配合，需要妥善处理好各类交通主体之间的关系。交警部门联合各类治理主体协同合作共同把道路交通治理好，这也是治安社会化治理的应有之义。

二、当前交警执法中遭遇的困境和存在的问题

(一)当前交警执法中遭遇的困境

交警作为道路交通管理人员，在执法、值勤过程中，依法对各类交通参与者进行管理。然而，执法实践中交通执法相对人抗拒交警执法、暴力攻击交警的事件时有发生，不仅有损交警的执法权威、扰乱交警的执法活动，而且严重伤害了交警的身心健康和人身权利，一定程度上挫伤了交警的执法积极性。

1．交通乱象随处可见

在交通管理中，我们出台了大量的法律法规、规章制度来约束人们的行为，以期养成良好的交通习惯，形成良好的文明风尚。然而，在现实的交通运行过程中，交通参与者经常不同程度地选择性无视、违反交通管理法规和制度，违反交通管理规范、秩序，导致交通乱象的经常性出现。一是机动车驾驶人法律观念和秩序观念淡薄，思想麻痹，违章驾驶，严重影响交通管理秩序，引发交通事故，造成一定的人身、财产损失。二是行人及非机动车驾驶人不遵守交通管理法规。行人不管有无车辆，强行翻越护栏时有发生，行人不管信号指示灯凑够一撮人就过马路的“中国式过马路”随处可见。交通行为人安全意识差、不遵守交通规则造成的交通乱象严重影响了城市的文明形象，给交通管理工作带来很大困难。

2．交通行为人干扰执法的情况经常出现

交警执勤执法困境还表现在道路执法相对人干扰执法。道路执法相对人是指道路交通运作、管理的对象，通常指各类驾驶人员。在道路交通管理中，每一个交通参与人都构成交通运行的一个组成部分，只有人人遵守交通规则、文明驾驶，才能确保道路交通整体的平稳、安全。因此，我们理应恪守交通管理的原则，为维护文明、有序的交通秩序做出应有的贡献。

第一，寻衅滋事，无理取闹。执法相对人个人意识较强，法律观念和交通意识淡薄，往往不能很好地自觉遵守交通规则。在交警执法过程中，经常出现执法相对人不配合交警执法的情况，违规者往往想方设法逃避查处，或者对交警软磨硬泡、规避责任，更有甚者将交警视为自己的敌人，认为交警处罚是在跟自己过不去，由此产生报复心理，故意找交警的麻烦，寻衅滋事、挑起事端，辱骂、威胁甚至殴打交警。

第二，恶意投诉，故意纠缠。作为交通管理者，交警直接面对路面交通和驾驶人员，交通管理又有执法面宽、管理线长的特点，交警管理对象繁多，任何交通参与者都会成为交警的管理对象和执法对象。一般情况下，交警执法发生在路面上，周边都是路人，人民群众围观现象时有发生，对于交警的执法行为，如果群众不理解，就会出现当面指责或者攻击交警的情况。有些车主更是采取一些极端做法，“恶人先告状”，对交警执法蛮横指责，不实举报、投诉交警执法活动，捏造事实、制造证据，将交警的正常执法行为夸大化，向交警上级部门投诉，以达到诽谤、报复交警的目的，使交警本人和所在单位蒙受冤屈、名誉受损。

3．袭警行为时有发生

为保障警察人身和合法权益，《中华人民共和国人民警察法》第5条规定：人民警察依法执行职务，受法律保护。此条款充分说明人民警察在依法执行任务期间，任何人不得阻碍侵犯或袭击正在执法的人民警察[2]。然而，交警作为交通秩序管理和交通违法行为处理的直接主体，在执法工作中经常遭遇暴力抗法、语言侮辱执法人等行为。之前某市发生一起交通事故，一名开着宝马车的年轻女司机闯红灯，值勤交警制止并劝其停车、配合检查，然而，车主不但不听，反而驾驶车辆逃离，车辆挂着执法交警拖行数千米，造成交警身体多处受伤，严重侵害了执法交警的人身权利，影响极坏。袭警行为给交警人身安全造成了很大的损害，也给正常的执法行为带来了困境。

(二)当前交警执法中存在的问题

1．执法规范的运用规则不完善

公安部门制定了很多与基层民警执法有关的相关制度规范，这些规范性文件制定的目的就是具体而详细地对警察执法的方方面面进行限定，确保警察执法环节的制度化、规范化。然而，在实际运用环节中问题很多，例如关于交通违章后，警察追赶问题的规定就难以操作。公安部2008年《交通警察道路值勤执法工作规范》规定：除机动车驾驶人驾车逃跑后可能对公共安全和他人生命安全有严重威胁以外，交通警察不得驾驶机动车追缉，可采取通知前方值勤交通警察堵截，或者记下车号，事后追究法律责任等方法进行处理[3]。这一规定，没有对违章后的追赶环节给出相关的法律救济，束缚了交警积极查处违章驾驶的执法行为。

2．武器和警械使用不足导致民警伤亡的情况依然存在

《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第7条和第9条均规定了人民警察可以使用警械和武器的情况。然而在交警执法实践中，真正能按要求使用武器和警械来保护自己的案例尚在少数，警械和武器的不使用或使用不及时导致执法民警伤亡的事件屡见不鲜，此类情况值得我们深思。

3．“钓鱼执法”仍然存在

“钓鱼执法”钓的是政府公信力，很容易给政府形象蒙上阴影，执法者不是为了维护法律的公正和人民的切身利益，更多是考虑自己的经济利益。许多交警部门下达交通违法罚没款的指标任务并采取经济刺激的办法，更是鼓励了“钓鱼执法”行为的发生。当公权力被执法者当成捞取经济利益的工具的时候，政府公信力自然会丧失。“钓鱼执法”与我们正常的执法活动是有区别的，与“以人民为中心”的理念是相悖的，极易造成较为严重的负面影响，对政府的形象和权威造成不小的损失。

4．非现场执法存在瑕疵

非现场执法需要交警部门通过摄像、摄影、行驶记录设备，对道路上的交通违法行为进行鉴别，根据实际情况进行事后处罚。从根本上讲，非现场执法的本质是执法，而不是“罚”。当前，民众对于非现场执法颇有微词，称其为“暗中执法”，这是一个普遍的问题，之所以会产生这种认识，就是因为人们对于非现场执法手段还不了解，对于非现场执法的规范使用存在一定程度的疑惑。

目前存在的争议主要是：一是设备本身的科技含量不同、使用期限不同、操作程序不同，难免在使用的过程中出现设备失灵、失真、甚至失效的情形，如果将错误或不准确的数字信息、视频资料作为交通违法证据使用，那么，公安交通管理部门作出的行政处罚决定就可能有失公正。二是监控设备设置在规划、设计存在缺陷的道路和交通标志、标线不合理或不明显的地方，让人觉得这是交通管理部门故意在设圈套，即使被处罚，也是心中不服。究其原因就是相关国家标准和规范的实际操作性不强，比如证据采集的要求、计量标准、时限、判断标准、设备的设置地点等。

三、造成交警执法困境及问题的因素

(一)执法环境变化给道路交通执法带来新挑战

一是新媒体带来了更大影响。伴随着网络等新兴媒体的发展和运用，人类社会进入新媒体时代。新媒体突破了传统传播手段单一的局限，融合了包括广播、电视、杂志、微博、网络论坛等多样化媒体方式，构成了以互联网为核心的立体化传播方式，大大增强了传播效果。新媒体时代，交警的执法行为犹如被放在显微镜下，执法中的问题很容易被放到网上恶意炒作，带来不好的社会影响，影响交警部门的整体形象和执法公信力。

二是公民法治素质的普遍提升给交警执法提出了更高要求。伴随着我国法治进程持续深入，公民的维权意识普遍提高。作为交通管理部门，交警与道路交通执法相对人直接打交道，在交通执法过程中，一些执法瑕疵往往被执法对象揪住不放，交警被投诉、被质疑的情况时有发生。这对交警的执法素质和水准提出了更高的要求，客观上要求交警提高执法能力和执法效能，做到文明执法、规范执法。

(二)经济发展形势与道路交通安全防范现状的不协调

我国的道路交通安全防范工作并不乐观，经统计，交通事故造成的人员伤亡和经济财产损失常年居各类安全生产责任事故之首，这很大程度上是由于我们的安全防范工作做得不到位，或者说交通安全防范的现状与经济、社会发展形势的不匹配导致的。可以说，新时期交通执法与管理部门将面临非常大的工作压力，只有切实解决交通执法问题才能缓解交通执法压力，为经济发展和社会进步保驾护航。

(三)道路交通基础设施建设与规划存在不足

1．道路交通基础设施建设上存在不足

尽管近年来我们投入了大量的精力进行交通基础设施建设，然而仍然无法满足日益增长的交通需求。一些新修建的马路长时间不标注道路指示线导致车辆行驶无从遵循，城市停车场建设不足导致机动车停放在非机动车道、非机动车走机动车道，公交车辆、地铁等公共交通规划不足导致交通拥堵常态化，道路修建缺乏科学规划导致经常出现相邻的几条马路同时开工修建或改造使周边交通状况持续恶化等。

2．交警部门在道路交通规划中的参与度不够

交警作为道路交通执法的主体，对道路交通情况最为熟悉，交警部门理应参与到道路交通规划和设计中来，以提高道路规划的科学性。然而很多城市在道路规划时并没有征求交警部门的意见。同时交警部门由于种种原因参与规划不主动、不深入，这些情况都是导致执法困境的原因。

(四)武器警械使用上存在不足

1．法律细则缺乏，只能谨慎对待

我国警察配备的武器警械包括：枪支、催泪瓦斯、手铐、警棍等。但在武器警械使用上，法律只给予了原则上的规定，并没有一个详细的细则，使得警察执法过程中，遇到危险情况，在武器警械使用上选择了“谨慎”的态度，有的甚至不用。这在很大程度上给警察人身安全造成了一定的危害。

2．部分警察不能够做到熟练用枪

这主要是由于部分警察的业务素质不高造成的。即使是可以用枪的情形，如果警察对自己的用枪技能没有信心，那么由于顾忌误伤他人等因素，他也很可能会选择不用。应该说，经过前几年的全警“大练兵”，警察的技战术素质普遍得到了很大的提高。但实战射击毕竟是一项对训练条件要求很高的警务技能，许多基层公安机关目前还没有能力给警察提供这方面的充分训练，因此部分基层警察这方面的技能有所欠缺也是可以预见的。

3．警察和公安机关承担不起开枪带来的后果

开枪产生的后果包括几个方面：一是舆论的质疑和谴责。这是警察和公安机关最为担心的，特别是在目前这种由网络舆论非良性互动导致的“舆论暴力”屡见不鲜、质疑谴责警察成为“时尚”的舆论环境下。二是可能伤及无辜。这是所有公安机关和警察最不愿意看到的。三是复杂的审查程序。警察开枪后，要应付一大堆审查工作：有没有开错枪？开错枪了该由谁来承担责任？相关领导要不要负责？种种关卡，让警察内部从上到下都希望少开枪，少生事。

(五)业务素质跟不上，教育培训不落实

很多交警支队没有及时开展有针对性的岗位培训，没有形成浓厚的学习业务、提高素质的氛围，没有建立抓业务、促学习的常态长效机制。部分车辆管理所民警业务素质不高，对基本业务知识、业务要求、工作流程、工作标准、工作纪律一知半解，形成了车辆管理所业务断层、工作断档的被动局面，致使部分工作人员利用职务之便和监管空档，趁机违法违规办证，谋取非法利益。

(六)职责不清导致执法不明

在我国，对道路交通有管理权限的部门涉及公安、交通、城建、城管、稽征、公路等。各部门在执法过程中，最终都会将部门利益放在首要位置，他们的管理依据和执法尺度也各不相同，客观上造成了管理混乱局面的出现。职责交叉、管理混乱，交警部门与其他交通管理部门出现管理权争议，这会给交警执法带来方方面面的掣肘和干扰，导致执法缺乏独立性，同时引起执法不明、执法不严、执法漏洞等不良现象的出现。

(七)执法监督效能较差

1．执法监督法律不健全

目前，专门针对交警执法监督的立法基本属于空白，有关交警执法监督法规不健全，对交警执法监督指导水平不高。

当前我国正处于法治建设的关键时期，如何形成一套有关公共行政部门尤其是交警等执法一线公务人员的执法监督法律法规，事关人民群众切身利益的实现和基层交警等执法者权益的保障，应引起高度重视，充分利用这一战略机遇期，加大交警执法监督法治建设，从根本上解决交警执法问题，为交警执法提供法律依据，使交警能够更好地为人民群众服务，更好地维护好道路交通安全。

2．自觉接受监督的观念尚未真正形成

监督对象的接受和配合情况会对监督的效果产生直接的影响。受长期以来官本位思想的影响，一些交警观念转变不及时，仍然以管理者自居，自觉接受监督的意识尚未真正形成，有些时候甚至对监督采取抵制的态度，导致正常的监督工作无法开展，监督效果大打折扣。

3．监督执行存在问题

“责任政府理论”告诉我们，政府部门要对社会负责、接受社会监督。作为道路交通管理机构与执法部门，交警部门理应接受上级机关和社会的监督，目前我们的监督情况仍不容乐观。由于公安工作的特殊性，更多的执法监督是事后监督，也就是案件发生后专门针对问题的监督，常态化的日常执法监督在实践中尚未理顺。此外，有些案件发生后，会牵扯到治安、刑侦、反恐等多个业务部门，很容易出现互相推诿扯皮、推卸责任的情况，导致监督的效能大大降低。

四、提升交警执法水平和效能的建议

(一)转变管理理念，提高实战效能

1．树立“以人民为中心”的执法理念

牢固树立“以人民为中心”的执法理念，切实把严格规范公正文明执法的要求落实到公安执法活动的全过程[4]。权力取之于民、用之于民，执法部门要树立正确的权力观，不忘初心，时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨。交通管理工作涉及人民群众最基本的出行权益，作为交通执法部门，在执法过程中，交警部门要时刻牢记人民利益无小事，把人民群众的期盼和困难放在心上，回应好人民群众的执法关切。要进一步加强对驾驶人的执法教育，做好道路安全宣传引导工作，树立服务型执法理念，提高执法公信力，为人民群众安全出行保驾护航。

2．统一管理，实现道路交通综合治理

针对交通执法中多部门职能交叉的问题，有必要设立一个“大交通”管理部门，在政府内部跨部门地设立交通综合办公室，直接划归政府领导主管，统一协调各交通管理部门的职责划分，制定统一的交通管理发展战略、中长期发展规划及各类规章制度，指导公安、城管、交通等部门协力合作，形成综合共治的局面。充分整合交通管理资源，着力解决多头管理、职能混乱的问题，同时成立专门的研究型交通机构，负责对交通运行、流量的研究、预测，为制定交通管理政策提供切实的意见。

3．教育训练实战化

必须坚持实战引领，加快推动实战化警务改革和人才培养工作。在人才培养方面，以实训、实效、实战为要求，结合道路交通特有的环境特点、防范与处置要求，实现教学内容精准化、实用化。在民警训练方面，根据不同时期违法犯罪活动的特点确定阶段性训练重点，把治安防控的内容和要求渗透到各项民警培训等警务工作之中[5]。切实提高警务能力水平，在维护道路运输生产安全和治安稳定工作中发挥应有的作用。

(二)维护好公共关系，营造和谐的执法环境

1．打造和谐的警民关系

交警作为基层执法人员，工作时与基层民众直接打交道，营造良好的警民关系尤为重要。一是执法办案，切实把人民群众关注的问题处理好，切实维护好人民群众的利益。二是严格公正执法，不徇私枉法。法律面前，人人平等。交警在执法中一定要树立廉洁公正的执法观，营造良好的执法氛围，避免因处理矛盾不公引发的社会矛盾和可能导致的不良社会影响，切实维护法律权威。“公生明，廉生威”，只有树立廉洁之风，打造清正廉洁的执法环境，才能树立良好形象，真正做到取信于民。

2．处理好与其他职能部门的关系

作为地方政府的组成部门，交警在实际工作中经常会受到地方政府行政部门的干预，为了避免行政争议的出现，交警就必须处理好与地方政府各部门的关系，只有内部关系协调好了，才能形成良好的工作局面。

(三)加强执法监督，提高监督效能

加强监督是确保执法执纪合法有效、预防职务腐败的重要手段。习近平在十九届中央纪委二次全会上强调，要通过改革和制度创新切断利益输送链条，加强对权力运行的制约和监督，形成有效管用的体制机制[6]。

1．强化外部监督，提高公信力

一是加强公民监督。公民监督权包含批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权等，交警工作开展的成效，群众是最有发言权的。要自觉接受群众的批评，切实做到政务公开，让权力在阳光下运行。对群众的检举、举报、申诉、控告等监督行为要理性对待，有则改之无则加勉，保障群众监督权的落实和维护。

二是强化舆论监督。第一，应充分发挥新闻媒体的监督和舆论引导职能，就群众集中关注的重大交通问题及时向社会发布相关信息，有必要的要召开专门的新闻发布会，借助媒体提高工作透明度。第二，应开辟网络反腐阵地，拓宽监督渠道。很多不法事件和腐败问题都是通过网络平台揭露的，新时期要注意发挥网络在执法监督中的重要作用。要合理利用网络平台，防止检举信息被故意拖延，规定核实、查处、反馈时间限制。同时，加强对网络的管理，规范网络行为，将个人表达自由与造谣诽谤区分开，避免出现恶意诽谤、诬告陷害的情况。在对举报人身份信息进行保护的同时，注意对举报信息进行全方位监控并登记在册，确保信息的可追溯性。

2．加强内部监督，确保无禁区、全覆盖

一是落实纪检监察部门的监督责任。习近平指出：各级纪检监察机关和干部必须坚守职责定位，强化监督、铁面执纪、严肃问责，要让惩恶扬善的利剑永不蒙尘。要明确纪检监察部门的监督职责，加强监督权的独立性建设。对有问题的执法人员必须严查，做到反腐无禁区，从而预防腐败的发生。

二是加强行政监察机关的监督。行政监察机关的监督是政府内部设立的行政监察机关对政府各行政管理部门的工作和各级公务员的行政管理活动的一种监督方式。行政监察机关的监督主要是两个方面的监督：第一，行政效能监督，即对被监察对象是否执行法律、法规的规定和政府的决议、决定情况的监督。第二，清正廉洁监督，即对被监督对象的行为是否违法、是否失职进行监督。新时期要注意发挥监察机关的监督职能，将监督引向基层，坚持监督执纪全覆盖。

(四)运用技术手段，建设智慧交通警务模式

伴随信息技术的飞速发展和公安工作技术水平的逐步提高，我们应借助物联网、云平台等现代科技手段努力打造智慧交通警务模式。

1．借助大数据平台，提升道路交通管理水平

“大数据时代”的来临，无疑是伴随着“数据”向“大数据”的转化进行的，必将给社会发展带来巨大变革，代表着社会治安治理发展的一种新趋向。

这里可以借鉴上海市公安局的做法。上海公安机关正积极推动大数据应用于城市交通管理领域，通过深入解构历年“110警情”交通类报警数据，上海公安机关先后排查出1 875处道路拥堵地段和3 240处违法停车的顽症区域，为优化基层勤务布局提供科学依据。通过借助智能视频技术，上海警方突破了一个监控探头只能捕捉抓拍一种违法行为的技术瓶颈，实现在同一段实时视频中，对违法变道、违法掉头、逆向行驶、违法停车等多个不同违法行为的自动识别抓拍，提升了处置效率[7]。

2．借助物联网等技术手段，打造智能交通系统

智能交通系统是一个基于现代电子信息技术面向交通运输的服务系统。智能交通系统包含了车辆控制系统、交通监控系统、车辆管理系统、旅行信息系统等子系统。在智能交通系统中，人员、车辆、道路均实现智能化管理运作，借助智能交通系统，管理人员可以将道路状况调整至最佳水平。

我国很早就开始了智能交通研究工作。早在1996年，“智能运输系统发展战略研究”已被交通部列为重点研究课题。遗憾的是与西方发达国家相比，智能交通在我国的发展还较为迟缓，取得成绩也是近年的事情，最具代表性的是百度公司于2018年11月提出的智能交通领域的构想(AI城市计划)。该构想将从交通出行、城市综合治理两个领域发力，智能交通领域以“聪明的车”“智能的路”双管齐下，以大数据、区块链、计算机视觉等技术为核心的城市综合治理方案。目前，河北省保定市已与百度公司合作，在打造新型智能交通城市样板方面步入实施阶段，走在了国内智能交通发展的前列[8]。相信通过数年的努力，智能交通系统必将广泛应用于我国各城市，届时将大大提升道路交通整体状况，改善交通运行环境，为交通执法提供助力。