●胡宜振 张娟/文

一、长江流域安徽段生态环境资源保护公益诉讼案件线索情况

（一）数据统计

长江是中华民族的母亲河。长期以来，长江流域安徽段沿岸重化工业高密度布局，“化工围江”问题突出，环境污染问题危害后果严重。以倾倒固体废物为例，2018 年1 至6 月，安徽沿江5 市（安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山）共排查出固废问题827 个，已完成整改821 个。此外，对沿江5 市以外的其他11 个市开展了排查整治，共排查问题892 个，已完成整改832 个。与全国一样，安徽生态环境保护的形势也不容乐观，打击破坏生态环境资源违法犯罪，保护生态环境资源压力很大、任务很重。

2015 年7 月至2018 年8 月，安徽检察机关共收集公益诉讼案件线索3403 件，办理公益诉讼案件2132 件，其中提出诉前检察建议1907 件，提起公益诉讼225 件。三年多来，在办理长江流域安徽段生态环境资源保护公益诉讼中，共提出诉前检察建议49 件，并对备受关注的“10·12”“1·26”长江安徽段污染环境案的34名被告人提起刑事附带民事公益诉讼。［1］

（二）典型案例

［案例一］2018 年，安徽省芜湖市某区检察院在审查起诉李某等人跨省倾倒固体废物案中，发现李某等人倾倒的污泥等固体废物中含有重金属等有毒有害物质，倾倒区域的地表水、土壤和地下水环境介质均受到了不同程度损害的民事公益诉讼案件线索。在对李某等12 人以犯污染环境罪向法院提起公诉的同时，又对上述被告人及9 家源头企业提起了刑事附带民事公益诉讼。经法院判决，诉请赔偿生态环境损害赔偿金1302 万余元已全部支付到位。［2］

［案例二］2019 年，安徽省芜湖市某区检察院针对中央第三生态环境保护督查组反馈，芜湖某化工公司在液体化工码头及散货码头均未建设地面冲洗水及初期雨水收集设施，散装码头存积大量电石渣粉，雨水冲刷后呈强碱性，直接排入长江严重污染环境的问题，公益诉讼部门干警及时到涉案公司了解环境污染问题及整改情况，后立即到现场进行调查。经现场调查，发现了某化工公司存在上述污染环境问题的公益诉讼案件线索，并向相关单位发出了检察建议。［3］

二、“履行职责中”案件线索发现机制的捉襟见肘

2018 年3 月1 日，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中第13 条和21 条规定了人民检察院在履行职责中发现损害国家、社会公共利益的行为提起公益诉讼。3 月12 日，最高人民检察院原民事行政检察厅印发了《检察机关公益诉讼案件办案指南（试行）》，规定了公益诉讼案件线索仅限于检察机关在履行职责中发现的情形，同时对“履行职责”作出进一步说明。实践中，对于通过行政执法与刑事司法衔接平台、行政执法与行政检察衔接平台等发现案件线索的，也被视为“在履职中发现”。这种公益诉讼部门与刑事检察业务部门的沟通、及时发现线索的规定比较原则，以往的研究成果也只是泛泛而论，没有深入到实务层面。如何理解“履行职责中发现公益诉讼案件线索”？有两种不同的意见，第一种意见认为，“履行职责中”发现的案件线索，仅指检察机关在行使刑事检察职责过程中所发现的案件线索。第二种意见认为“履行职责中”发现的公益诉讼案件线索，除了前述之外，还应包括人大、政协、党委、政府等机关以及成立的督查等性质的领导小组移送的公益诉讼案件线索和公民、法人、其他组织控告申诉中发现的公益诉讼案件线索，因为检察机关的重要职能是法律监督，接受以上主体转交的线索是履行法律监督职能的体现，也是履行职责的应有范畴，［4］笔者同意第二种意见。履行职责应如何界定，是开展检察公益诉讼的关键。特别是国家监察委成立后，检察机关的反贪反渎已被转向国家监察，在此情形下，履行职责的权力范围被削减，履行职责的案件线索发现机制被窄化面临着更为逼仄的现实窘境。在实际的调研中，有的检察机关明确表示，如何发现和收集案件线索成为办理公益诉讼案件的瓶颈。但另一方面，从公民投诉举报的私益诉讼角度来看，近年来，在行政审判实践中公民因对行政机关对举报事项不答复或答复违法而提起诉讼的情形越来越多，而其中一部分举报事项因具有公共利益而与其自身利益无利害关系被法院驳回起诉的情形较为多见。对此，最高人民法院曾专门发布典型案例明确只有具有私益性质的举报事项行政机关未答复或答复不合法才具有原告资格。［5］如此，不能囿于传统私益诉讼的思路，公益类举报事项急待通过诉讼方式得以解决。

三、构建“扩大解释+公益举报”公益诉讼案件线索发现机制

检察机关提起公益诉讼制度，基于其诉讼目标公益维护法律监督之考量，案件线索发现机制的合理构建是该制度启动的关键按钮。如果对案件线索发现机制中的关键抓手“履行职责中”作限缩式解释，或者囿于现有案件线索单一路径，会极大程度地限制检察公益诉讼制度的发展，更不利于实现检察机关提起公益诉讼制度维护公益监督行政之目标。为此，对现有案件线索发现机制应采取“扩大解释+公益举报”的案件线索发现机制模式。

（一）对“履行职责”作扩大解释，构建合作发现线索机制

一是案件线索发现主体不仅是检察机关的民事行政监督和公益诉讼部门，还应包括检察机关其他部门。比如侦监、公诉等刑事检察部门批准逮捕、审查起诉挂牌督办的污染、破坏生态环境资源刑事案件中，及时发现公益诉讼案件线索。如案例一，安徽省芜湖市某区检察院审查起诉李某等人跨省倾倒固体废物刑事案中，发现有破坏生态环境损害社会公共利益的民事公益诉讼案件线索。对长江流域安徽段来说，2018 年3 月19 日，公安部、环境保护部、最高人民检察院为认真贯彻落实习近平总书记等中央领导同志重要指示批示精神，坚决依法严厉打击长江流域污染环境犯罪，决定对安徽等地侦办的“10·12”污染环境案等45 起（安徽5 起）长江流域污染环境案件联合挂牌督办。同年7 月16 日，安徽省芜湖市某区检察院依法对“10·12”和“1·26”两起跨省倾倒固体废物污染环境案提起刑事附带民事公益诉讼，诉请两案24 人、11 家企业共赔偿生态环境损害赔偿金1968 万元。这是长江安徽段环境污染系列案中首批被提起刑事附带民事公益诉讼的案件。［6］同时要加强调查走访，对长江安徽段沿线企业从上游到下游进行走访，发现公益诉讼案件线索。整合办案资源，建立公益诉讼网络信息专报系统发现公益诉讼案件线索。但是需要注意的是，走访摸排工作，扩大了案件线索发现渠道，但要严守检察权的边界。要坚持“行政机关是第一顺序的公益保护人，检察机关是督促行政机关履行保护公益职责”这一原则不动摇。严格遵守法律的底线和要求，不能包打天下，始终坚持检察监督的谦抑原则。针对长江流域跨区域、多部门管理的现状，2018 年5 月，沪苏浙皖四省市检察长在安徽泾县举行座谈会，就推进长三角生态环境保护跨区域司法协作机制建设、打造生态环境司法保护合力等达成共识。根据共同签订的《建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》，四省市检察机关应在公益诉讼案件线索发现上共享。需要使用异地“两法”衔接平台查询的，平台所在地检察机关应当提供便利。办理涉及其他省市的生态环境保护案件或发现相关线索的，应当及时向该省市检察机关通报。2019 年5 月15 日，皖江五市检察机关共同签署了《建立生态环境保护司法协作机制意见》，确立了协调解决在办理生态环境领域重大复杂案件中突出存在的线索发现问题的联席会议等机制，同时应与长江安徽段联系密切的省市加强内外协作联合。进一步筑牢长三角区域生态环境保护法治屏障。

二是履行职责中发现的公益诉讼案件线索，不仅包括检察机关履行刑事检察法律监督业务职责，还应包括人大、政协、党委、政府等机关以及成立的督查等性质的领导小组移送的公益诉讼案件线索和公民、法人、其他组织控告申诉中发现的公益诉讼案件线索。2019 年1 月2 日，最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，明确指出，行政执法机关发现涉嫌破坏生态环境和自然资源的公益诉讼案件线索，应及时移送检察机关办理。2019 年1 月14 日，安徽省印发了《关于进一步加强行政公益诉讼应诉工作的通知》，要求在推进法治政府和人民满意的服务型政府建设的高度上，支持配合检察机关公益诉讼工作。如案例二，安徽省芜湖市某区检察院针对中央第三生态环境保护督查组反馈，芜湖某化工公司严重污染长江，致使国家利益受到侵害的问题，发现了负有生态环境保护监督管理职责的行政机关不作为公益诉讼案件线索，并向相关单位发出检察建议，督促其依法履行职责。

公益诉讼线索一般不存在合法性质疑。关于深入社会发现线索是否属于检察机关“履行职责中发现”的问题，最高人民检察院的意见倾向对“履职中发现”作适当宽泛的理解，将公益监督本身也作为一种履职行为。笔者认为，从历史定位来讲，检察机关的监督都是诉讼监督，为了防止离开诉讼的广义监督引发社会质疑，对于社会上发现的线索，应作为“履职中发现”进入诉讼环节。如，2018 年4 月4 日的长江安徽段环境污染突出问题专项整改推进会以电视电话会议形式召开，安徽沿江5 市均设了分会场。督查内容为沿江5 市长江水运航道河道等可能的固体废物倾倒目标场所排查情况，非法倾倒点及非法转移、倾倒、处置案件查处情况等。督查组将通过实地查看、调阅资料、座谈等方式，全面了解各地固体废物非法转移、倾倒、处置排查和整改情况，尽快形成督查报告，推动各市解决固体废物环境污染突出问题。对于此类环境污染突出问题专项整改推进会，检察机关应主动作为、提前介入，会发现很多非法倾倒点及非法转移、倾倒、处置等污染环境的公益诉讼案件线索。

2019 年5 月，安徽沿江各市检察机关为贯彻落实《安徽省人民检察院服务保障长江（安徽）经济带建设专项检察活动工作方案》的部署，针对中央第三生态环境保护督查组反馈的长江沿线污染问题，安徽省芜湖市检察机关及时有效发现公益诉讼案件线索，发挥了检察监督职能。需要重点提出的是，随着反贪、反渎和职务犯罪预防三部门转隶到监察委，要加强与监察委在公益诉讼发现线索上协调合作。基于检察机关的法律监督的职能属性，接受并开展以上主体转交的线索是其履行法律监督职能的体现。要依法对损害长江沿线公共利益的行为提起诉讼。利用公益诉讼一体化办案机制，对负有监管职责的行政机关违法行使职权或者怠于履行职责的，依法提起公益诉讼，推动生态环境资源保护和修复。

（二）将公益举报纳入案件线索发现机制

要将对公益类行政投诉举报事项中行政违法行为的监督纳入公益诉讼的案件线索来源渠道中。将之纳入，有三方面的优势：一是有利于实现法治政府和法治社会的一体化建设。党的十九大报告明确提出全面推进依法治国，推进法治政府、法治社会一体化建设。在法治政府和法治社会一体化建设背景下，将公益类行政投诉举报事项纳入检察公益诉讼的案件线索来源渠道具有重要价值。二是有利于通过公益类行政投诉举报事项的公益检察监督发现行政违法行为，保障公共利益。行政投诉举报是行政机关查处行政违法案件的主要来源，也是发现和查处国家机关工作人员不当执法、违法行政的重要线索来源。对公益类行政投诉举报事项行政机关是否依法处理，目前在行政诉讼制度的私益诉讼中对之并未提供相应的救济路径。［7］如此，面临一个问题，现有的行政诉讼制度并未提供针对公益类行政投诉举报事项的救济，那又如何对此类可能的行政违法行为进行监督？通过纳入检察公益诉讼，既有效衔接了公益类和私益类行政投诉举报事项答复行为的司法审查，公益诉讼和私益诉讼之间功能进行有效衔接，有利于行政诉讼从制度整体上实现对行政违法行为的全方位监督。三是解决了目前检察公益诉讼领域案件线索发现机制中潜在的难题与困惑。通过建立对公益类行政举报事项的检察监督审查，有利于从源头上促进行政机关依法行政，遏制行政不作为，保护国家、社会公共利益。

所以针对长江流域安徽段生态环境资源保护特点，要善于从报纸、电视、网络等媒体举报曝光中发现线索。应向社会公众公布公益诉讼受案范围，建立全省统一的公益诉讼举报电话，利用12309 检察举报热线受理群众线索举报，同时建立案件线索举报奖励机制。要大力加强办理生态检察案件的宣传报道，适时召开相关公益诉讼案件新闻发布会，充分利用报刊、广播、电视和微博、微信、客户端等宣传矩阵优势，及时发布案件信息，公开办案进展，回应社会关切，进一步提升人民群众对公益诉讼案件办理的认知度，积极营造生态环保强大的“检察声势”。让人民群众在每一起公益诉讼案件中都感受到公平正义，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

注释：

［1］ 参见《安徽发布检察公益诉讼白皮书》，《检察日报》2018 年9 月15 日第1 版。

［2］ 该案例来自《2018 年度全国检察机关十大公益诉讼典型案例》，正义网http://news.jcrb.com/jxsw/201812/t20181226_1946837.html，最后访问日期：2019 年3 月6 日。

［3］ 该案例来自《保护长江生态环境 检察监督剑指“排污”企业》，芜湖新闻网http://www.wuhunews.cn/p/2592954.html，最后访问日期：2019 年6 月2 日。

［4］ 参见秦前红：《检察机关参与公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，《政治与法律》2016 年第11 期。

［5］ 参见《2016 年最高人民法院发布的指导性案》，最高人民法院网http://www.court.gov.cn/shenpangengduo-77.html，最后访问日期：2019 年4 月6 日。

［6］ 参见《芜湖市镜湖区人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的 “1.26”长江安徽铜陵段跨省倾倒固废污染环境案宣判》，安徽省芜湖市检察院网http://www.wuhu.jcy.gov.cn/jcdt/201810/t20181026_2392761.shtml，最后访问日期：2019 年7 月26 日。

［7］ 对此，2018 年2 月6 日最高人民法院颁布的《行政诉讼法司法解释》中在原告资格里将公益类行政举报事项未予以答复或答复违法情形排除在外。