王 俊

[内容提要]《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA)是特朗普政府推行的美国贸易新协定。作为美国贸易协定新范式，USMCA不但采取了实用主义的谈判进路，而且涵盖了广泛的内容，其中许多非传统议题尤为引人注目。协定实质上是美国重构国际经贸规则战略意图的再次宣示，也是美国遏制中国的重要战略手段。USMCA的签署将会使中国“走出去”战略遭遇重大阻碍，对中国区域经济一体化战略的实现造成重大影响，令我国国内重点领域的改革变得迫在眉睫，并极有可能使中国面临“重新入世”的挑战。中国应积极利用西方国家之间的矛盾，击破美国的所谓“铁板”，阐明市场机会和贸易利益以巩固中国与相关国家的伙伴关系，积极推动世贸组织改革，捍卫多边体制，深化国内改革和扩大对外开放。

2018年9月30日，《美国—墨西哥—加拿大协定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)终于在预定时间表的最后一刻达成。特朗普政府坚信这是“以21世纪的高标准新协议取代1994年的北美自由贸易协定(NAFTA)”，“(USMCA)将支持互利贸易以建立更自由、更公平的市场，促进本地区经济的强劲增长” 。[注]“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Modernizing NAFTA into a 21st Century Trade Agreement ”，美国贸易代表办公室网站，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states-mexico-canada-trade-fa-1[2018-10-20]。

作为特朗普上任以后第一个被要求重新谈判的贸易协定，USMCA似乎从一开始就注定要成为其所推行的美国贸易协定的新范式。美国正以此为基础，一方面敦促欧盟、日本与之开展双边协定的谈判；另一方面又以退出世界贸易组织(WTO)为要挟，企图将新版美国贸易协定的内容移植到多边体制中，从而实现美国利益的最大化。新版美国贸易协定虽不是直接或专门针对中国的，但它是在美国调整对华战略的背景之下，在美国主张重塑国际经贸规则以挤压中国国际空间的背景下谈判签署的，所以有明显的针对中国的意涵。因此，对中国而言，如何直面挑战、寻求突破，是迫在眉睫的重大课题。

一、美国贸易协定新范式的时代背景

所谓美国贸易协定新范式，是指特朗普政府以“美国优先”为根本原则，以高压态势相胁迫，与其他经济体之间修改、重签或新签的贸易协定。此类贸易协定，打着追求更公平、更自由之市场的幌子，实质是实现美国利益最大化，重建国际贸易新规则。USMCA可谓其一大手笔。之所以称之为美国贸易协定新范式，是因为自1994年NAFTA签署以来，美国一直以NAFTA为范式快速推进区域经济一体化进程。

(一)NAFTA范式下的美国贸易协定实践

长期以来，NAFTA范式是美国推行区域经济一体化进程的重要路径。仅布什政府时期(2001—2008)，此类自由贸易协定(Free Trade Agreement，FTA)就达12个。[注]参见王俊：《包容性发展与中国参与国际区域经济合作的战略走向》，苏州：苏州大学出版社，2016年，第123页。迄今为止，美国已经先后与20个国家签订了 FTA。[注]“Free Trade Agreements”，美国贸易代表办公室网站，https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements[2018-10-20]。它们都以NAFTA为模板，甚至于篇章结构、顺序和内容设置都是照搬不误。对美国而言，NAFTA范式是实现其在服务贸易、知识产权、投资和政府采购等重大利益方面最积极有效的途径，因为这些议题在WTO多边框架下的进展远未达到令美国满意的程度。

以NAFTA为范式的美国FTA实践，整体上显示出了“咄咄逼人的区域主义”(aggressive regionalism)。[注]C.O’Neal Taylor，“ Of Free Trade Agreements and Models”，Int’l & Comp .L. Rev，19 Ind.2009，pp.598-599.以环境、劳工标准等未纳入WTO框架的议题为例，它们被认为是NAFTA的“公式化”内容。只是鉴于贸易协定的缔约方国情不同，NAFTA条款在美国FTA中的呈现会有所差异。如在美国与约旦、新加坡、智利的FTA中，尽管NAFTA的相关规定被作为模板来要求FTA成员方必须执行自己的劳动法和环境保护法律，但并未要求各成员方采取比本国现行更高的环境保护或劳工标准。这是因为美国劳工及环境保护利益群体认为，这些成员方原本就已经实施较为严格的法律，甚至比美国国内法更严。不过，如果美国在跟其他一些被认为不具备严格的劳动法及环保法的国家签订FTA时，就会严格要求FTA伙伴以NAFTA的相关条款为统一标准实施环境保护或劳工标准。可以说，NAFTA范式下的FTA，不仅是美国贸易政策的最好践行者，也是美国利益在全球扩张的制度保证。

(二)NAFTA范式面临时代的挑战

事实上，NAFTA不仅是美国推行其区域主义道路的重要模板，也是全球区域经济一体化的重要示范。但是，随着全球政治经济格局的不断调整，NAFTA也面临一系列挑战。

一方面，特朗普政府认为NAFTA范式下的FTA对美国极其不公平。尽管国外经济学家运用计量分析方法对NAFTA经济效应展开的大量研究都显示出其积极效应大于负面效应[注]参见朱颖、张佳睿：《北美自由贸易区运行20年经济效应：国外文献述评》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期，第48页。，但美国仍对NAFTA的一些关键制度耿耿于怀。如根据NAFTA第19章争端解决机制的规定，美国无法对加墨两国企业的倾销和补贴行为进行贸易救济，致使美国企业遭遇不公平竞争。又如，汽车及零部件领域“增值62.5%”的原产地标准，使其他国家企业很容易在加墨两国简单加工从而销往美国，恶化美国贸易逆差。再如，墨西哥过低的劳工标准，使大量投资放弃美国而转投墨西哥，形成不公平竞争。[注]参见李春顶、彭冠军：《NAFTA重新谈判的实质与前景》，《世界知识》2017年第19期，第59页。美国贸易代表莱特希泽曾指出，NAFTA至少造成70万美国人的失业，完全辜负了美国对它的期望。[注]参见《美国贸易代表莱特西泽在重启NAFTA的首轮谈判中发表讲话》，上海WTO事务咨询中心官网，2017年8月17日，http://www.sccwto.org/post/25066?locale=zh-CN[2018-10-25]。不仅如此，整个NAFTA范式下的“特惠型贸易网络”也没有能让美国从中获益，反而招致了“巨额”的贸易赤字，因此必须重新谈判所有的FTA，推翻过去对美国不利的规则，维护美国劳工利益。[注]参见李巍、张玉环、宋玉明：《美加墨贸易协议：美国重塑国际贸易规则？》，盘古智库传送门网，2018年10月24日，https://chuansongme.com/n/2620696152737[2018-10-25]。显而易见，对于一向坚持“美国优先”的特朗普政府而言，确立全新的贸易协定范式是势在必行之事。

另一方面，NAFTA无法全面维护美国在现代经济新兴领域中的利益。近年来，数字贸易、服务贸易、电子商务、知识产权保护以及基于科学技术的农业贸易等，日益成为美国经济利益的新焦点。在这些领域中，国际经贸规则的普遍缺失或是不规范，带来了许多潜在和现实的矛盾。因此，如何提升国际贸易政策的透明度、如何简化海关手续、如何保护和促进美国利益的扩大等一系列议题，随之成为特朗普政府的关注所在。特朗普政府认为，必须在这些领域中设计出一些示范性条款，这些条款既适用于今后几年的发展，也有足够的灵活性以应对未来可能无法想象的创新挑战。简言之，美国已经不满足于重新谈判NAFTA，更希望通过谈判重构美国贸易协定新范式。

美国重构贸易协定新范式的政策意图，也可以从NAFTA重新谈判的关键内容得以一窥。莱特希泽在公开演讲中明确指出，NAFTA谈判的重点是：其一，强调“平等互惠”的概念。既要控制美国逆差规模，也要确保政府采购和农产品市场中的平等准入和互惠。其二，强化原产地规则(尤其是在汽车和汽车零件领域)。确立更高要求的NAFTA成分含量和实质性美国成分含量要求。其三，尽可能增加劳工保护条款。其四，设立有效的汇率操控应对保护机制。其五，在尊重国家主权和民主流程的基础上设立争端解决机制。其六，设立条款共同应对其他国家的种种市场扭曲行为，包括第三方的倾销和国有企业行为。[注]参见《美国贸易代表莱特西泽在重启NAFTA的首轮谈判中发表讲话》，上海WTO事务咨询中心官网，2017年8月17日，http://www.sccwto.org/post/25066?locale=zh-CN[2018-10-25]。这些内容几乎全面超越了NAFTA的政策水平，而且最终的谈判成果基本实现当初设定的目标。

二、美国贸易协定新范式的主要特征

随着美、墨、加三国元首签署USMCA，NAFTA所打造的北美贸易世界已悄然被USMCA规则替代。未来，USMCA范式的FTA将逐渐涌现，过去20多年时间里以NAFTA为模板的美国区域经济一体化实践也将呈现出新的特点。

(一)美国贸易协定新范式：实用主义的谈判进路

USMCA的谈判进路，显示出其新范式的特点：其一，“双边优先”“以双边促多边”的谈判进路初步确立。NAFTA重启谈判，表面看是对美国、墨西哥、加拿大三国利益的重新分配，实则是美国意图借NAFTA修订之际重构国际经贸新规制。美国从最微弱的墨西哥着手，率先达成美墨协定，继而达成USMCA；进而又以USMCA为范式，催促与欧盟、日本等的谈判，以此达到促成多边规则的“USMCA化”。这一谈判进路已然成为美国最新的贸易政策。其二，时间表倒逼机制有效控制谈判进度。重启NAFTA谈判之时，美国直接给谈判限定一年时间，即全部谈判完成的时间不得迟于北美当地时间2018年9月30日。这是特朗普政府精心计算的最后时间底线。因为根据美国贸易促进授权法(TPA)规定，只有在9月30日达成协议，才能满足美国法律要求的美国贸易代表办公室(USTR)网站上最少公示时间的要求(60天)，才可以赶在11月30日正式签署。11月30日，不仅是美国中期选举之后、新一届国会宣誓就职之前，更是墨西哥现任总统任期最后一天。特朗普政府强烈希望推行新的国际贸易规则，为避免节外生枝，宁愿以对墨西哥和加拿大所提相关条款的妥协来确保协定顺利签署，也不愿像NAFTA时代那样坚守自己的原则等对方妥协。其三，以新的协定名称掩盖向多边体制妥协的实质。特朗普政府启动重谈NFATA的重要出发点就是感到多边贸易协定使美国吃了大亏，多边体制是其所厌恶的。所以，这次USMCA没有沿袭“北美”或“自由贸易”的名称，直接定名为《美国—墨西哥—加拿大协定》，以凸显美国对双边主义的重视。与此同时，在制度设计上，美国也试图改变多边协定的传统做法——所有条款均统一适用于全体缔约方。如USMCA第14章关于投资者与国家之间的争端解决机制只适用于美墨之间。但是，这种改变并不彻底，USMCA最终还是保留了加拿大所坚持的NAFTA时代就已确立的贸易救济领域的争端解决机制及众多文化领域的例外规定。这其实就是对多边体制的妥协。这种妥协尽管不符合特朗普在谈判时提出的强硬诉求，但却能保证USMCA顺利签署。其四，协定有效期与定期补充谈判相配合的履行机制。美国深知USMCA的谈判时间表紧张，有许多内容没有来得及与墨西哥、加拿大深入讨价还价，USMCA不能是一劳永逸的协定；同时，世界经济形势瞬息万变，国际经贸新规则也会随之不断出现。因此，USMCA在规定了16年有效期的同时，也规定了每六年一次的更新谈判。这样的制度性规定既为USMCA的有效实施提供了保证，也为美国利益的实现提供了保证。

(二)美国贸易协定新范式：更为广泛的内容

作为取代NAFTA的新版美国贸易协定，USMCA全部文本由序言和34章正文构成。除总则和最后条款以外，其余各章分别是货物贸易的国民待遇和市场准入、农业、原产地规则与产品的具体规则、原产地程序、纺织品和服装、海关及贸易便利化、承认墨西哥对碳氢化合物的直接和不可剥夺的所有权、卫生和植物卫生措施、贸易救济措施、技术性贸易壁垒、行业的附件、政府采购、投资、服务跨境贸易、临时入境、金融服务、电信、数字贸易、知识产权、竞争政策、国有企业、劳动、环境、中小企业、竞争力、反腐败、良好的监管做法、发布和管理、行政和制度规定、争端解决、例外和一般规定、宏观经济政策和汇率问题。

USMCA不仅章节比NAFTA多12章，而且内容比NAFTA更广泛。USMCA设计了更严格的原产地规则，扩大了新的市场准入承诺，鼓励北美纺织品，同时就涉及信息和通信技术、制药、医疗器械、化妆品和化学物质等特定制造业领域的贸易的新条款达成了协议。USMCA成员方认为，所有的附件既包含更超越了NAFTA和TPP的条款。这些条款促进了监管的兼容性、最佳监管实践以及各国之间的贸易增长。USMCA希望以这些繁杂细致的规定，促进成员国彼此之间的贸易再平衡，进而支持各国制造业的发展。[注]“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Rebalancing Trade to Support Manufacturing”，美国贸易代表办公室网站，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states-mexico-canada-trade-fa-0[2018-10-26]；“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Strengthening North American Trade in Agriculture”，美国贸易代表办公室网站，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states-mexico-canada-trade-fa-2[2018-10-20]。

USMCA不仅涵盖领域广，而且涉及内容新。其中，数字贸易、竞争政策、国有企业、劳工、环境、中小企业、竞争力、反腐败、良好的监管做法、宏观经济政策和汇率这些章节在NAFTA和以NAFTA为模板的美国FTA中都不曾出现过。这些多边贸易体制下的非传统议题，在美国曾经力推的《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)中涵盖过，但规则要求不及USMCA严格。特别是“宏观经济政策和汇率议题”是FTA架构下的全新内容，显示着新版美国区域贸易安排意图有着不断膨胀的勃勃野心。

(三)美国贸易协定新范式：毫不掩饰的政治锋芒

作为新一代美国贸易协定，USMCA的内容既有对NAFTA的承袭，也有超越，更有许多拓展。它们所确立的贸易标准远远超出了多边体制的要求，可以说，这是美国重构国际经贸规则战略意图的再次宣示。

多哈回合开始以来，美国就一直对本轮谈判的“发展与合作”主题感到不满意，不愿意WTO多边体制对发展中国家的参与和利益给予过多关注。同时，美国也不满意亚太经合组织(APCE)过慢的市场开放进程以及自身所提美洲自贸区的建议无果而终。因此，美国一方面在多边体制的框架下积极推动由其主导的《服务贸易协定》(Trade in Service Agreement，TISA)以替代现行的《服务贸易总协定》(GATS)；另一方面，在亚太地区加快推进TPP以确立国际经贸新规则。[注]参见岳巍：《TPP对中国的影响及中国的应对——专访中国社会科学院学部委员、国际研究学部主任张蕴岭研究员》，《领导文萃》2016年第2期，第8—9页。这些新规则不仅超越了WTO多边体制传统的议题，也超越了NAFTA及其模式的美国FTA所涉领域。尽管特朗普执政后在第一时间宣布退出TPP、搁置了TTIP谈判，TISA后期谈判也没有更新的实质推动，但是，特朗普政府并没有放弃重构国际经贸规则的意图。它们以USMCA为全新载体，不仅将TPP所涉及的非传统议题全部涵盖其中，而且还第一次将宏观经济和汇率议题纳入视野，并且对许多TPP条款加以强化和提升(见表1)。

表1 各国FTA、NAFTA、TPP及USMCA议题一览

注：本表根据李大伟论文中的表格略作修改。参见李大伟：《TPP 非传统议题对我国的影响及对策》，《国际贸易》2016年第12期，第42页。

表1显示，从各国FTA到NAFTA及NAFTA范式的美国FTA、再到TPP，及至USMCA，区域贸易安排所涉领域越来越广，更多“边境后措施”成为FTA的重要内容。这些“边境后措施”对成员方的劳工和环境标准、国内制度建设、市场成熟度、市场竞争秩序、国家安全与治理都提出了极高的要求，是美国国内法在区域贸易安排中的具体呈现。即使是普通FTA所涵盖的传统议题，NAFTA 及美版贸易协定和TPP都有着比WTO规则更严格的规定。而USMCA不仅是NAFTA2.0版，更是对TPP高标准国际经贸规则的超越。以USMCA的知识产权条款为例，根据USMCA第20.F.14条规定，对生物药物数据的保护期为十年，超过了TPP的八年。再如，该协定的原产地规则要求比TPP更为严苛，无论是汽车和汽车零部件，还是化学品、钢铁密集型产品、玻璃和光纤等其他工业产品的原产地标准，都超越了NAFTA和TPP。但在执行程序上，却通过简化原产地规则认证和核查、促进严格执行的程序，使其更容易被合作和执法，可以有效防止利用原产地规则逃税的做法。这一制度设计是为了确保只有使用充足且数量可观的北美零部件和材料的生产商才能享受优惠关税待遇，避免了“搭便车”的负面效应。[注]“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Rebalancing Trade to Support Manufacturing”，美国贸易代表办公室官网，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states%E2%80%93mexico%E2%80%93canada-trade-fa-0[2018-10-20]。在USMCA达成协议后，美国宣称将以此为基础尽快与欧盟、日本和脱欧后的英国举行双边协定谈判。

三、美国贸易协定新范式对中国的挑战

随着USMCA的签署及生效，成为美国贸易协定的新范式，其影响极其重大、广泛和深远，其中中国所受影响尤甚，面临严峻挑战。

(一)USMCAC是美国遏制中国的重要战略手段

USMCA虽然是美国、墨西哥、加拿大之间的贸易协定，但是在特朗普政府“美国优先”外交政策的大背景下正式展开谈判的。特朗普曾在一次演讲中强调：“从今往后，只有‘美国优先’。每一个关于贸易、税收、移民、外交的决定，都将为了美国工人和美国家庭的利益而做出。”[注]参见《特朗普就任美国第45任总统发表就职演说》，观察者网，2017年1月21日，https://www.guancha.cn/america/2017_01_21_390488.shtml[2018-10-28]。特朗普认为，美国在与所有国家贸易往来的时候，都遭遇了极大的不公平，尤其是与中国的贸易。他把美国经济实力的相对衰弱归罪到中国身上，认为正是中国每年3275亿美元的对美顺差，使美国制造业遭遇损害，工人收入低下，生活困顿，因此美国必须采取措施保护本国产业。2018年3月底，借着对中国企业301条款调查报告的出炉，美国以中国侵犯美国知识产权为借口，对中国出口到美国的商品征收高额关税。从7月6日启动的对500亿美元中国输美产品加征25%关税，到9月2日起对出口至美国的2000亿美元中国商品加征10%关税，再到声称从2019年1月1日起对2670亿美元的中国输美商品加征25%关税，涵盖了所有中国销往美国的商品，一场声势浩大的中美贸易战已然开始。

然而，事实的真相是，美国之所以对中国展开如此规模浩大的贸易战，并要求中国不得对抗、不得报复，其根本目的不是为了缩小对华贸易逆差，而是为了全面遏制中国。自中国成为全球第二大经济体、第一大货物贸易国，美国就开始警惕中国的崛起。2017年11月的《美国安全战略报告》、特朗普就职后首个《国情咨文》以及2018年初的《美国国防战略报告》，均将中国界定为美国“战略竞争对手”，并将其重要性排在恐怖主义之前。而2018年，以301调查为导火索的中美贸易争端，从一开始美国就直接以《中国制造2025》的十大战略新兴行业为制裁对象加征高额关税，全面遏制中国崛起的意图十分明确。

(二)中国“走出去”战略面临重大阻碍

美国一方面直接对中国采取行动，掀起贸易战、拒绝履行《中国入世议定书》第15条的相关规定；另一方面，通过美国新版的贸易协定，全面阻碍中国企业“走出去”的发展机遇。

随着2018年3月美国《外国投资风险评估现代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA)正式生效，中国企业赴美并购几无可能。2018年上半年，中国对美国FDI断崖式下降80%以上。因此，中国企业进入美国市场的主要途径就在对美贸易。在中美贸易大战的背景下，中国产品规避高额关税进入美国市场的有效策略之一，就是绕道墨西哥或加拿大，以二者原产地产品的身份进入美国。但USMCA高标准的原产地规则，使这一路径明显受阻。如汽车原产地规则要求只有在USMCA成员方境内增值75%，且45%—55%的零部件要在小时工资不低于16美元的工厂生产的汽车才能享受UCMCA的待遇。[注]参见《中美贸易战新一轮关税威胁，两国的汽配行业首当其冲》，雨果网，2018年9月5日，http: //m.cifnews.com/article/37656[2018-10-30]。美国是中国汽车零部件第一大出口国，占到全国出口的25%以上。中美贸易战使中国汽车零部件备受阻碍，而USMCA的高标准也使国产汽车零部件企业投资墨西哥或加拿大设厂规避美国关税的设想难以实现。汽车行业如此，化学品、钢铁密集型产品、玻璃和光纤等其他工业产品面临同样困境。

退一步而言，即使中国绕道墨西哥和加拿大实现对美国市场的进入，也会面临新的挑战。USMCA第14章中关于墨西哥和美国双边投资争端的附件(Annex14-D Mexico-US Investment Disputes)明确规定：“美国、墨西哥之间的国际投资仲裁不保护非市场经济国家国民所有或控制的企业。”尽管全文没有一个字提及中国，但明眼人一看就知道这是为中国量身定制的条款。因为中国曾在2006年被美国商务部认定为“非市场经济国家”，时至今日并未被撤销。根据美国法律规定，一旦美国商务部认定某经济体为“非市场经济国家”，那么这一认定“将持续有效直至被有关行政管理部门(即美国商务部)撤销”。[注]美国《1930年关税法》第771条第18款(c)项。这就意味着，在跨国投资十分普遍的今天，即使中国企业在墨西哥投资设立企业，如果再以该墨西哥企业的身份去投资美国，未来若与美国政府产生纠纷，也将无法适用USMCA下的国际投资仲裁来起诉美国政府。[注]王鹏：《美墨加贸易协定：又一次针对中国的降维打击？》，观察者网，2018年10月3日，https: //www.guancha.cn/wangpeng/2018_10_03_474201.shtml[2018-10-28]。在中国对外投资规模迅猛发展的今天，这一条款的规定不得不令人相信，这是美国对中国遏制的重要手段之一。[注]2018年1—9月我国境内投资者共对全球155个国家和地区的4597家境外企业进行了非金融类直接投资，累计实现投资820.2亿美元，同比增长5.1%。转引自《商务部对外投资和经济合作司负责人谈2018年1—9月我国对外投资合作情况》，中国商务部官网，2018年10月17日，http://www. mofcom. gov. cn/article/ae/ag/201810/20181002796344.shtml[2018-11-01]。

(三)中国RTA战略遭遇美国贸易霸凌主义

作为一个贸易协定，USMCA理应尊重缔约方三国彼此平等自主的国家主权。但是，美国坚持在USMCA文本中加入了一条表面看是大家都要遵循的义务，但实质是阻止墨西哥与加拿大与其他国家，尤其是与所谓“非市场经济”国家之间签订FTA的自由决策权。这一被评论者们称为“毒丸”条款的就是第32章第10条“非市场国家自由贸易协定”(Non-Market Country FTA)。

根据该条规定，USMCA的任一成员方，如有意与非市场经济国家进行FTA谈判，应至少在开始谈判前三个月通知其他方。谈判过程中，该成员方应提供与谈判目标相关的尽可能多的信息。其次，该成员方应至少在FTA签字日期前30天，向USMCA其他各方提供审查协议全文的机会，包括任何附件和附属文书，以便当事各方能够审查协议并评估其对本协议的潜在影响。如果USMCA任何一方与非市场国家签订自由贸易协定，其他成员方有权提前六个月通知终止USMCA，并以新的双边协定代替USMCA。

显而易见，这一条款是针对中国的量身定制。根据第10条第1款，所谓非市场经济国家是指USMCA签署之日，至少有一个USMCA成员方已经基于贸易救济的目的而确定其为非市场经济国家，且没有一个USMCA成员方已经与该非市场经济国家缔结FTA。众所周知，WTO并没有“非市场经济国家”这一概念。但是，美国《1930年关税法》曾经对市场经济规定了六个标准，以确定一国在反倾销调查中是否应被视为市场经济国家。这六条标准是：一国货币与其他国家货币可兑换的程度；一国产业工人的工资由工人与管理层之间自由协商确定的程度；独资和合资企业被允许进入一国及自由从事投资活动的程度；一国政府对经济活动和生产方式的实际控制程度；政府对资源配置、价格以及企业产量决策的控制程度；美国管理机构认定的其他因素。如前文所述，美国商务部迄今为止一直按照这六个标准，以十多年前的中国经济发展状况界定今天中国的“非市场经济地位”，其给予中国的不公平、不公正、不合理的歧视性待遇是一目了然的。

美国如此费心设计“毒丸”条款既是为了阻碍中国的区域贸易安排进程，也是为了防止中国通过在墨西哥和加拿大的FDI利用USMCA的机制进入美国市场，归根结底是为遏制中国，意图堵塞中国发展的每一条道路。多哈僵局以来，全球区域贸易安排曾处于飞速增长状态，累积通报给WTO的已经生效的全球区域贸易安排共有465个，各国通过区域经济一体化有力促进了贸易与投资的发展。过去十多年来，起步晚但发展快的中国FTA进程取得了令人瞩目的成果。目前，中国已经与24个国家和地区签署了16个FTA，正在谈判的FTA有13个，还有10个FTA正在进行可行性研究。[注]参见中国自由贸易区服务网统计数据，中国自由贸易区服务网，2018年10月30日，http://fta.mofcom.gov.cn/[2018-11-30]。中国FTA的实践，使中国与亚洲、欧洲、美洲、大洋洲的FTA伙伴在贸易与投资的众多领域的合作不断加深。美国自己不愿与中国建立自由贸易区，但又不放心墨西哥或加拿大。后者若与中国签订FTA，中国可以充分合理地利用FTA原产地规则的“意大利面条碗效应”[注]所谓“意大利面条碗效应”(spaghetti bowl phenomenon)，是由美国著名经济学家贾格迪什·巴格瓦蒂(Jagdish Bhagwati)首先提出的，它是指一个地区存在大量双边自由贸易协定和区域贸易协定，形成了盘根错节的自由贸易协定网络，各个协议的不同的优惠待遇和原产地规则就像碗里的意大利面条，一根根地绞在一起，剪不断，理还乱。全面进入美国市场。这样，当前美国在贸易和投资领域对中国采取的种种遏制举措的效应就会被全面抵消。由此，“毒丸条款”针对中国的目的昭然若揭。

尽管美国有学者评价此条款的象征意义可能大于实质意义，而且加拿大特鲁多政府也特别向中国示好：解释签署USMCA是为了实现进出口多元化，部分是为了应对美国的不确定性。特朗普对钢铁和铝征收关税，以及威胁撕毁北美自由贸易协定并对汽车征收关税。但美国向USMCA的合作伙伴发出的信号很明确:在中国问题上，要么是美国，要么是他们。[注]Chad Bown ，“The five surprising things about the new USMCA trade agreement”，Voxeu经济政策研究中心官网，2018年10月17日，https://voxeu.org/content/five-surprising-things-about-new-usmca-trade-agreement[2018-10-26]。这一条款再次凸显“美国优先”才是特朗普政府贸易政策的重要特点。一切以美国为核心，强调美国的关切，推行美国的价值，是美国与所有国家交往的基本原则。美国将自己的本国政治诉求，凌驾于贸易伙伴的独立主权之上，其实质就是贸易霸凌主义。

(四)中国重点领域改革因USMCA迫在眉睫

如前文所述，USMCA作为美国贸易协定的新范式，其不仅在内容上突破了传统的WTO贸易议题，而且很多内容是中国FTA或中国国内法还没有明确涉及的领域。有些议题如劳工标准和环境问题，我们确实不宜迁就美国，毕竟国情不同、发展阶段不同，用统一标准要求中国产品和企业是不公平的。但是，有些议题是我们改革进程已然面临迫切需要解决的问题，如不断遭遇西方国家诟病的国有企业竞争议题，如果认真思考，直面现实，国有企业与民营企业实质上的不公平竞争地位是存在的。仅以银行贷款为例，银行宁可给国有企业锦上添花，也不愿为民营企业雪中送炭，致使民营企业特别是中小民营企业贷款难、贷款贵的问题普遍存在。这也导致市场经济体系中主体不平等、寻租行为等成为常态，客观上影响了西方国家对我国市场经济地位的认识。因此，中国必须加快改革进程，通过国内规制的不断完善、国内改革的不断深化，积极应对美欧等国的挑战。

(五)USMCA有可能使中国面临“重新入世”的挑战

在中美贸易大战的背景下，美国一方面促成USMCA按照其预定的时间表达成协议，另一方面将USMCA 的核心内容作为美欧、美日之间的谈判基础。2018年8月，美欧共同宣称致力于达成“零关税、零壁垒、零补贴”的协议。尽管从TTIP开始，美欧在具体利益方面的分歧就不可弥合，但是它们对建立国际经贸新规则都有同样的兴趣。9月联大会议期间，美欧日三方贸易部长发表联合声明，就第三方非市场主导政策和做法、产业补贴和国有企业、第三国强制技术转让政策、关于WTO改革、数字贸易和电子商务、外国投资领域降低国家风险等问题发表共同意见，条条内容直指中国。它们认为所谓的第三国(实质就是中国)国内工人和企业不公平的竞争条件，阻碍创新技术的开发和使用，并破坏国际贸易的正常运作，使得现有规则无效。[注]参见《美欧日贸易部长三方会议联合声明》，上海WTO事务咨询中心官网，2018年9月27日，http://www.sccwto.org/post/25570?locale=zh-CN[2018-11-1]。因此，三方重申在七国集团、二十国集团和经合组织等国际论坛继续进行合作，以解决扭曲贸易措施。由于7月日欧自贸协定——《经济伙伴关系协定》(Economic Partnership Agreement，EPA)已经签署，一个覆盖六亿人口、约占全球经济总量1/3的世界最大自由贸易区将随之建成。一旦美欧日真正联手，经济总量超过全球55%的三大经济体，将会对全球贸易规则和贸易秩序产生根本性改变。WTO体制很有可能被架空，中国要想继续与美欧日及其盟友们进行国际经济合作，就会面临“二次入世”的严峻考验。

四、美国贸易协定新范式下的中国应对策略

以USMCA为代表的美国一系列的对华遏制措施是无法回避的问题。只有直面困境，迎难而上，才能走出一条光明大道。

第一，利用西方国家之间的矛盾击破美国的所谓“铁板”。尽管美欧、美日分别发表声明，要共同致力于没有任何障碍和扭曲的自由贸易。但是，美国与日欧之间并非冰心可鉴。美国一直对日本咄咄相逼，要求后者开放汽车和农产品市场，却未在232调查中对日本加以豁免，对其钢和铝材产品照样征收额外高关税。同样，美欧貌似都不满中国的不公平竞争，但是美国一直指责欧盟每年对美贸易顺差居高不下，欧盟对市场的保护阻碍了美国汽车、食品和农产品等的进入。而以法国为代表的欧洲势力，不愿被美国要挟，而要求对等开放。欧盟国家内部对美国汽车的安全标准表示怀疑，也不满意美国FDA对食物和药品的安全标准，更不满意美国对欧盟各国一向看重的地理标记保护的漠视。这说明，美日欧并非铁板一块，它们有各自的利益诉求。这正是中国可以有所作为的地方。近期，日本首相访华取得一系列经济贸易合作成果，就是中国在中美贸易战的背景下，搁置争议，以与日合作突破美国对中国的封锁。同样，中欧之间也可以有类似行动。

第二，阐明市场机会和贸易利益巩固中国的伙伴关系。我国是全球231个国家和地区的贸易伙伴。虽然美国、欧盟和日本等发达国家一直是我国的主要贸易伙伴，但随着新兴市场和发展中国家经济的快速发展，我国与发展中国家的贸易持续快速增长。2011年起，东盟超越日本成为我国第三大贸易伙伴，在我国出口市场中的占比从2000年的7%提高到2017年的12.5%。特别是“一带一路”倡议提出以来，我国与“一带一路”沿线国家货物进出口贸易年均增长4%，前景广阔。[注]参见倪月菊：《改革开放40年，中国外贸迈向高质量发展新阶段》，中国对外贸易中心官网，2018年10月23日，http://www.cftc.org.cn/cn/News/NewsShow.asp?id=10550[2018-10-28]。中国与26个国家和地区已经是FTA伙伴，还有更多的FTA在谈判中。这些都是我们的市场机会。只要我们有足够的市场机会和贸易利益，就一定能吸引到更多的外国资本和外国企业。美国围堵中国产品的企图就会落空。

第三，积极推动WTO改革，捍卫多边体制。中国是WTO多边体制的受益者。入世17年，为中国经济腾飞、中国市场规则的逐步建立与完善提供了最好的时代机遇，是中国学习与参与国际经济治理、积极承担发展中大国责任的17年，是中国通过全球体制与区域贸易安排双轨并行道路与世界各国扩展经济贸易合作的17年。没有WTO的机制安排，就没有中国今天的重大成就，中国一定要成为WTO多边体制坚定的捍卫者。当然，随着WTO成员数量的不断增加，WTO机制运行的效率大打折扣，多哈僵局考验着各国对WTO的信心，逆全球化浪潮此起彼伏。所以，WTO改革是大势所趋，无论是贸易争端机制的效率，还是协商一致的决策机制，都需要改革。而改革的前提是要让所有成员有回到谈判桌前的愿望。[注]参见梁艳芬：《发达经济体自贸协定频出意欲何为》，《中国经济报告》2018年第9期，第 14页。中国应积极推动改革，提出自己的方案，积极与其他成员沟通，使WTO回归应有的地位。特别是发展中国家地位问题，不妨采取更加灵活的立场，既让美国等发达国家看到我国西部欠发达地区的现状，也在某些领域适当的承担更多的责任。[注]目前，发达国家对于中国在WTO中的发展中国家定位有越来越多质疑。如2018年2月美国贸易谈判代表办公室发布的《2018年贸易政策议程和2017年度报告》指出，需要关注WTO如何定义发展中国家。目前WTO中关于最不发达国家，采用的是联合国标准，WTO没有自己特定的标准。各国自己声明是发展中国家，并由此取得WTO框架下的“特殊和差别待遇”。

第四，深化国内改革和扩大对外开放。真正的竞争力和抵抗力在于我们自身。我们应当以这一次中美贸易战为契机，变压力为动力，进一步深化改革，加大对外开放的步伐和力度，以更强的竞争力应对不断变化的世界。世界银行《2019营商环境报告》显示，中国营商环境在全球的排名已从2017年的第78位跃升至2018年的第46位，提升32位，首次进入世界前50。这说明，只要我们坚持改革开放，世人就会认可，全世界追求发展的个人、企业、团体和组织就会愿意与中国打交道。