蔡毅华

（广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司，广东 广州 510056）

只有做好基于土地利用规划与城乡规划的差异分析及协调工作，才能在最大限度上体现出我国土地资源的重要地位[1]。然而，随着我国经济水平的不断发展，国民生活水平的不断提升，以及人口基数的不断增加，土地资源稀缺问题变得日益严重，随之而来的是，土地利用规划及城乡规划二者之间的差异及矛盾也日渐凸显，且已慢慢成为我国城乡一体化发展过程中的一大阻碍。基于此，文章以当前我国土地利用规划与城乡规划的发展现状为研究基础，对土地利用规划与城乡规划差异分析及协调途径进行了探索，旨在促进我国城乡建设的更好、更快发展。

1 土地规划管理以及城乡规划实施之间的关系

1.1 从土地管理角度推动城乡规划全面发展

目前，在我国的城乡发展规划以及城乡建设过程中，土地规划的管理工作有效推动着我国的城市发展。在城市建设的过程中，不但在一定程度上实现了城市经济的发展，而且还促进了农村经济的发展，且在整个规划发展过程中，不断整合城乡资源，并在确保生态环境的前提下，实现了资源利用的最大化。

1.2 在城市扩张以及城市改造的过程中实现平衡发展[2]

在我国的城乡规划发展过程中，土地资源的利用分为两种，一种是用于城市扩展，一种是用于城市改造。在规划、建设城市的过程中，为了更好地平衡城乡之间的发展关系，在确保城市稳定，以及农村有序发展的前提下，对城市用地进行规范性扩展，将其扩展为农村用地。所以，在这种土地资源的扩展过程中，需要对农村用地的合理规划、分配及土地资源的综合利用等进行深入的研究及分析。与此同时，在改造旧城区过程中，城区的规划工作以及城区建设等需要在充分结合整体发展目标的前提下进行。除此之外，在改造旧城区过程中，也需要进一步合理分配土地资源，从整体上实现对资源的合理分配及利用，实现土地利用规划以及城市规划的协调发展，进一步促进我国城镇化发展。

2 土地利用规划与城乡规划的差异性分析

2.1 编制的主体及层次

显而易见，在土地利用规划中，对土地利用规划进行编制，实际掌握其实施工作的是国家的国土资源相关部门，而负责编制与实施城乡规划工作的则是国家的城乡建设、规划部门。从根本上来说，国家城乡建设、规划部门同国家国土资源部门一样，都属于同一级别的国家行政管理部门。并且，在我国国土资源部门中，土地利用规划是其中最为重要的一个环节，它不仅是改善我国国民生产发展现状，提升国民生产总值，促进我国经济发展的重要力量，它更是一种国家层面的、以土地资源适宜性为基础的，满足国民生产需求，社会发展需求，对土地资源进行开发利用的科学性发展规划以及行为。对于城乡规划工作而言，则应在确保经济发展以及社会发展的基础上，对城乡资源进行科学合理规划的资源配置行为。

2.2 发展的进程和发展的内容

从土地利用规划以及城乡规划的实际发展现状来看，我国国土利用规划的发展战略明显落后于城乡规划发展战略。基于发展体系等一系列发展因素，所以，二者的发展规划工作的可操作性普遍较低。就城乡发展规划而言，因为城乡规划起步比较早，大规模进行城乡规划的时期是20世纪50年代。在该时期，一些基础性的理论以及一些建设规划发展等也慢慢成熟。从规划内容的角度来看，土地规划属于国土规划，在实行区域规划的时候，应对土地资源利用规划进行优先考虑。而在城乡规划的过程中，则需要优先考虑城乡的经济发展，这样才能更好地以国土资源为载体，以其他资源为配置，对其进行科学、合理的空间布局。

2.3 编制技术及编制标准

在土地资源的规划与利用过程中，其主要的编制方式就是“总体——布局”“从上到下”的分步开展过程[3]。对于城乡规划的编制过程而言，其主要编制方式就是“由上至下”以及“由下至上”的结合方式。而在土地资源的规划与利用过程中，其编制工作主要是合理整合及应用国土地资源，特别是在耕地资源的保护过程、占有过程，分配过程等进行强调，并通过“由上至下”以及分级处理的方式进行，其本身的计划性就比较强。而在城乡规划的过程中，其编制重点就在于对所有土地资源进行集中化管理及相关应用，与此同时，还应该对城市的空间资源进行科学、合理的分配及规划。

2.4 规划期限及用地口径

根据我国法律、法规可知，在我国国土资源的规划过程中，土地利用规划的期限是统一由国务院决定，并在相关行政管理部门下达正式公文后，方可在全国范围内，对各地级的土地资源进行统一的规划与整合。与此同时，还会在土地利用规划的期间内对其进行明确规定。而城乡规划的期限主要则是由相关政府部门进行规定，且需充分结合当地城市的发展条件、发展现状等因素进行确定。站在用地口径这一方面来看，土地资源的管理部门，已将工矿用地以及那些特殊用地视为单独一类，却没有过将这部分纳入我国的城市用地的范围之内。而在进行人口统计的时候，土地利用规划会以城市驻地户籍为依据进行人口的统计工作，然而城乡规划不但包含了户籍人口，也包括了一部分不在户籍所在地，但长期在该地居住的人口。

3 土地利用规划与城乡规划协调途径探索

3.1 建立、健全土地利用规划以及城乡规划的法律体系

在我国出台的相关法律、法规当中，明确规定了土地利用规划及城市规划二者之间的上下衔接关系，但却没有对二者的制约关系做出明确规定。并且也没有对“违规”行为进行明确规定。众所周知，法律以其强制力，适用于我国所有阶层的人民。所以，若想更好地协调好土地利用规划与城市规划之间的关系，需建立、健全完善的法律体系，从而对两规的具体工作及相关行为进行正确的引导及约束。

3.2 不断促进土地利用规划以及城乡规划的技术互通

相关的城乡构建、规划部门以及土地资源规划部门应构建起系统、科学、高效的协调系统，综合利用各种科学技术手段，不断提升土地利用规划以及城市规划之间的协调性，促进各个成果之间的互通性及可比性。2012年，我国出台的一系列城市用地类型及规划标准进一步提升了我国国土部门与相关土地规划之间的密切关系，与此同时，针对不同的用地类型，进行了详细的分类及衔接，把土地分为三类用地：农业用地、建设用地以及未利用土地。该三类用地是我国城乡规划的基础性建设，增强了我国各地空间、数量与土地利用规划和城市规划之间的联系[4]。

3.3 加强土地利用规划的强制实施力

系统性的规划是土地利用规划的主要特点。面对我国日趋紧张的资源发展环境，以及在我国不断发展的城镇化使耕地，农田不断被占用，对此我国已出台相关法律，明确对其进行了规定，对城市用地的地线进行了严格限制，尽可能确保我国农田用地的面积。

3.4 扩宽土地利用规划以及城乡规划协调新路径

为了进一步满足我国经济发展的需求，土地利用规划以及城市规划的相关联部门以及社会各界应不断加大对新规定、新规划的探索步伐 （如，城乡统筹规划以及城乡区域协调规划等） ，这些新型的发展规划是打破原有城乡发展关系，创新城乡发展活力，协调发展模式，平衡城乡发展进度的重要环节，只有从城乡用地角度维护好用地的“增减平衡”以及“农业用地平衡”，重新审视城市建设的整体规划，才能为两规的协调发展奠定坚实的基础。

3.5 建立、健全完善的土地利用规划以及城乡规划协调新机制

应充分结合我国现阶段的发展国情，建立、健全城乡规划及土地利用部门之间的协调机制，是短时间内实现土地利用规划以及城市规划之间协调发展的有效途径。在土地利用规划以及城市规划的编制过程中，相关管理部门应严格执行相关法律、法规，充分结合各方意见或建议，建立、健全制度化、法制化、规范化、可操作化的部门交流会议，不断增强各部门之间的交流、沟通力度，不断落实编制成果[5]。与此同时，还应合理应用各种科学化的信息平台，构建起土地利用规划及城市规划的发展交流平台，从而提升整个平台的应用管理水准。

4 结语

综上所述，只有做好基于土地利用规划与城乡规划的差异分析及协调工作，才可能充分发挥出我国土地资源的作用。充分协调好土地利用规划以及城乡规划之间的矛盾，不但是响应我国可持续发展号召，实现充分利用土地资源的重要保障，同时，也是保护我国土地资源，实现城乡同步发展的根本保证。然而由于诸多的环境因素及人为因素的影响，土地利用规划以及城乡规划的工作还有很远的路要走，而在实际的规划、发展过程中，还需在求得多方意见之后进行探索、研究，进而建立、健全系统化、规范化、制度化的交流体现，不断加强意见的融合，以及制度的落实工作。与此同时，还应合理地利用各种先进的科学化手段，构建起系统化平台，提升管理、应用的整体水平。展望未来，只有尽可能做好土地利用规划以及城乡规划之间的融合工作，在求同存异的前提下，严格践行我国相关法律法规，并在相关管理部门的督促下，对其进行行政管理，通过多重手段进行探索，从而实现二者之间的和谐发展，建立起一个适合和我国发展现状，更能体现我国战略发展规划的可持续发展机制。