张嘉池

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳110035）

自由和秩序作为一个矛盾体，在人类社会早期是以阶级对立的形式呈现的。不同阶级因社会分裂而形成，并拥有完全相反的阶级利益，即便是被统治阶级也有着发展其利益的自由愿望。然而，这种自由超出了统治阶级对统治秩序的容忍范畴，于是，为了“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”［1］，警察作为国家平衡自由与秩序的一种统治工具应运而生。进入现代社会，人们对自由和秩序的向往有增无减，对警察权力的担忧也有增无减。严格来讲，警察的产生就是为了维护秩序，保障自由则是在秩序得到稳定后才产生的附加效应和第二选项。秩序，相对于自由，是警察产生和发展的根本因素。因此，对警察权力行使的忧虑并非没有道理，单纯从警察行为来看，他对公共利益和私人利益的侵犯从未停息，警察甚至被视作自由社会之异端［2］。凡是民主的社会都无比珍视自由的价值，但是任何民主社会的警察又都可以运用警察权力迫使民众放弃部分自由来遵守秩序。我们逐渐需要面对这样的议题：警察迫使民众以维持秩序的行为，并不始终运行在社会容忍的范畴内；当警察行为失去被规范的可能性，毫无疑问会侵犯公共利益和私人利益，在这时，社会与民众又该如何应对？

本文试图在这一议题中进行跨学科研究，引入经济学公共选择理论，以成本效用函数工具分析作为个体警察何以偏离正常轨道实施行为，在此基础上思考对警察失范行为进行纠偏和预防的有效路径。

一、警察行为失范的范畴与体现

（一）行为与失范的经济学定义

在经济学的视域下理解“行为”的含义，应当基于个人主义的思维范式，将行为划分为个体行为和集体行为。传统经济学习惯从个体的微观角度出发，再从集体的宏观层面对此加以分析和结合。本文中，我们研究的主要是警察个体的行为，要试图理解个体行为的内涵，必须首先理解与之相关的三个概念：价值、约束和成本。

在这个概念谱系中，一端是“价值”。任何拥有生命和意识的主体，依据行为学的观点，其行为都预设了有关价值与价值判断的评估系统［3］，那么何为价值？小密尔认为，价值是“被感受到的重要性”。当我们谈论某一类事物具备“价值”，是因为在个体对于重要性的感受序列中，这类被评价的事物占据有绝对领先的地位。但是，这样的排序在不同的个体之间并不保持一致，甚至在不同时代也有分歧，这就是我们所观察到的个体间关于价值偏好的差异。

概念谱系的另一端则是“约束”和“成本”，这是紧密联系的两个概念。人不可能无限制地追求那些有价值的事物，因为约束条件永远像梦魇一样挥之不去地纠缠着人的行为。在经济学家看来，约束条件的本质是不断分解后的“成本”——作为经济学的核心概念，成本决定了追求价值的行为不会永无边际。正是因为引入了成本的概念，行为才具备理性化和可观测化。

综合以上理解，我们可以基于经济学的视角定义个体层面的行为。本文所研究的行为是个体在成本资源稀缺等约束条件的局限下，受到自身体验、种群演化和文化浸润的综合影响，理性追求价值以及效用最大化，从而做出的一种选择。

承接上面的思路，思考何为“失范”。个体行为的失范，归根结底仍是对社会规范或秩序的背叛和破坏。对于社会秩序的概念及形成机理，经济学给出了解释：利益不同的个体在追求效用最大化的过程中，相互自由的作用从而形成的非刻意结果，就是社会秩序［4］。那么，为何个体总是循规蹈矩地去遵守固有的社会秩序，而不是根据不同的情境自发地进行理性分析，破坏性地创造新的秩序？这是因为尽管经济学将理性经济人的假定奉为圭臬，但是完备理性仅针对在漫长历史演化中的宏观的人的概念而言，具体到微观的个体时，受到意识形态、约束条件的影响，个体“不足以驾驭和掌握复杂现实的所有细节”［5］，只能做到有限理性。这决定了个体在针对新的情况时，只能根据惯常解决问题的方式，即遵守社会秩序。

在此过程中，社会秩序分化出了社会规则和个人规则。个人规则本身不具有外部性，它产生于个体对不同复杂问题的处理中，是个体所遵循的自利的一种规则。个人从遵守个人规则中收获的效用独立于他人，既不取决于社会，也不为社会产生效用。而社会规则则体现了社会理性，个体在社会规则中可以为社会产生福利效用，尽管途径有直接和间接的区别。哈耶克的社会秩序理论之所以重要，在于它很好地解释了个体何以突破社会规则以适应个人规则。当经济的个体面对情势层面和惯例层面的不同选择时，如果个人规则与社会规则同一，且足以产生正向效用，个体将会选择遵从规则；如果个人规则与社会规则不同一，且在当时当地的情势下，选择个人规则的效用大于或者等于社会规则给个人带来的效用时，个体的有限理性会促使个体违背社会规则，以保障个人规则和个人效用的有效性。此时的个体行为，在社会的观察中被称为“失范”。

（二）警察行为失范的经济学定义及表现形式

基于上文的分析和定义，警察行为失范是指受到种群演化、文化熏染和个体经验的影响，仅具备有限理性的警察个体在遵从个体规则和社会规则时，综合考量诸多成本（包括显性成本和隐性成本）的约束，选择违背社会规则来保障和追求个人效用的最大化①在本议题中，我们讨论的是警察的行为何以失范，而非警察何以舍生取义。所以关于警察行为失范的思考，并不否定警察具备理想主义、舍身主义等先进的思想意识，在此需做特别声明。。将经济学分析引入对警察行为的思考，其价值在于提示我们，如果对“警察是追求个人效用最大化的有限理性个体”这一事实视而不见，则会在研究警察行为时忽略行为是在个体的主观意识和理性判断下做出的，从而陷入对警察机关体制机制等问题的盲目探讨。

依据衡量的参考标准不同，可以对警察失范行为作出不同的划分。如果以侵犯社会利益性质的标准进行分类，警察失范行为可以分为侵犯公共利益和侵犯私人利益的行为。其中，侵犯公共利益的行为包括寻租性腐败、警察权力损害司法权力和贪污挪用国家资金等，侵犯私人利益的行为包括滥用暴力、执法不规范、刑讯逼供、懒政惰政不作为等。

二、警察成本与效用函数模型——来自公共选择理论的分析框架

巴泽尔认为，每个人的理性选择可以分为个人和公共两个层面。个人在公共领域里的理性选择，就是公共选择（如警察行为），即公共选择理论研究的基本问题［6］。长期以来，经济学和政治学关于公共选择行为存在一种天然鸿沟：经济学认为人总是选择将自身利益最大化，而政治学则主张淡化甚至否定这种自利的个体理性。矛盾在于人的行为动机何以同时演化出两个截然相反的倾向？公共选择理论意识到了这种“善恶二元论”理论构建的缺陷，创造性地将二者纳入到统一的理论分析框架中，试图在政治学的视野中使用经济学的理论工具。因此，公共选择理论带有明显的政治学学科视野，具有鲜明的经济学学科思维，故而又被称为“新政治经济学”（the New Political Economy）。当然，此处所谓“政治经济学”与马克思主义的同名词语含义不同。

公共选择理论核心逻辑一反常态，从官僚、政治家的角度入手探索政府运行、决策及其失灵的问题，从而成为西方经济学和政治学的一大流派。它尊奉方法论上的个体主义，政府不再被视作是宏观的主体，相反，被拆解为若干个微观上的官僚个体。个体（包括官僚和公民）的理性自利倾向在政治市场的活动中仍然广泛存在，他们的行为始终遵循着追求个人利益和效用最大化准则，而非始终寻求保护和扩大公共利益或集体利益。公共选择理论从现实角度考量了警察行为发生的内在动力，通过个人主义方法论和理性经济人假设，构建警察行为的成本与效用函数模型，为揭示警察行为的特性提供参考。

（一）成本函数

一切在人类追求效用最大化的过程中，为了取得收益所付出的代价，都可以理解为成本。警察行为的总成本C 可以分成预付成本Cy、直接成本Cz、交易成本Cj和风险成本Cf。目前，我国人民警察的招录遵守“逢进必考”的原则，对于报考者年龄、学历和能力均有明确要求。要成为一名警察，需要付出大量的资本k和劳动力l，因此这两项构成了预付成本Cy。具象到每一个警察行为中时，警察的选择、判断和执行，关系到人力r、物力w、财力c和权力q 的付出，这四个因素共同组成直接成本Cz。交易成本Cj 是警察个体为了在制度化的政治市场内行使权力，使权力边界、责任义务等始终明晰，所必须支付的一种成本，它与制度系统的完善程度z 和政治市场成熟程度s相关。警察行为失范还需要承担一定的风险成本Cf，在政治市场中，这包括失范行为被惩处的概率p 和被惩处的强度d。上述内容以函数公式表达如下：

C=Cy+Cz+Cj+Cf=fy（k,l）+fz（r,w,c,q）+fj（z,s）+ff（p,d）

（二）效用函数

一切在人类追求效用最大化的过程中，人类所获得的所有收益和福利，均可认为是效用。警察行为总效用X可以视作是物质性效用和精神性效用的总和。薪酬、津贴以及各种物质条件等都属于警察行为的物质性效用，对权力的掌控、享受的声誉和职业的责任感与荣誉感等，则属于精神性效用。上述内容的函数公式表达如下所示：

T=fx（w,j）

警察行为的成本与效用函数模型是对警察失范行为诸多观察角度中的一种。人作为个体性与社会性兼而有之的哺乳动物，与其他形态的生物相比，最显著的特征是拥有情感。情感引发思想，思想产生价值判断和欲望，最终催生行为［7］。除上文论述的诸多约束条件外，种群演化、社会文化和个人经历也是行为之所以产生的重要依据。所以，对警察失范行为的根源探究，不仅要以成本与效用函数为主要分析工具，还必须考虑意识形态等因素对警察行为的影响。

三、警察失范行为的根源

（一）预付成本和直接成本高昂，行为带来效用的高低影响行为走向

首先，分析预付成本。在我国，成为一名职业警察通常有两种路径：一是通过公务员考试进入警察队伍；二是在部队转业时自主选择或经组织分配，进入警察队伍。前者是个体通过接受教育和招考成为职业警察，因此其预付成本主要来源于教育支出。《2017中国家庭教育消费白皮书》调查结果显示，7-18岁孩子的教育支出一般占家庭年度总支出的20.8%。此外，在转型期的现代中国，教育资源配置的不均匀、不合理，导致追求教育公平的成本转嫁给了学生家庭，由此产生的择校资本等支出也应计入教育成本。后者通过以军官转业成为职业警察，个体不仅需要同样的教育成本，满足入伍条件，还需要获取军官资格。这一过程中所付出的各类预付资本，同样是十分昂贵的。

其次，分析直接成本。当警察运用权力实施行为时，必须要调用足够的人力、物力、财力和权力①有时是人力、物力、财力和权力四种资本的随机组合，并不总是同时具备。为行为的产生、运行和终止提供保障。无须警察力量、物资、财政和权力就能自动产生的警察行为是绝对不存在的，问题在于，尽管这些影响警察行为的资本十分重要，但是实践中，四种资本的配置并没有获得有效保障和落实，特别是经费和装备，始终是限制警察行为的一大因素。

当认识到“预付成本和直接成本十分高昂”这一事实后，就可以理解效用的变化何以影响行为的走向——究竟是遵守社会规则还是破坏社会规则。这里，需要重申经济学的重要假设：个体是理性自利的经济人。当效用（如物质性效用）并不足以抵消预付成本和直接成本带来的损耗时，这样即便交易成本和风险成本趋于零，也会造成收益为零或者为负。作为理性个体，在这种情况下，警察作出符合社会规则的行为的可能性较低，或将表现为不作为、懒政怠政等。但是在交易成本和风险成本不变的情况下，如果根据警察个体的预测，实施某种失范行为所带来的效用，能够超过预付成本和直接成本的总和，形成正收益。警察个体此时将会有足够的动力驱使他实施这种失范行为，如寻租性腐败、贪污受贿等。

此外，还有一项重要因素，即警察在一定限度内破坏社会规则可以不被感知。警察机关作为典型的官僚组织，自身并不直接产生经济效益，而是生产公共安全等公共产品。公众能够感知到的仅是这些公共产品所带来的社会效益，而如何以定量方法评估社会效益，至今仍缺乏明确的标准和可靠的估算方法。这表明警察产出的最小和必要限度的边界不能被明确，只要不超出明显范围内的失范行为，就很难被发现。当然，意识形态等可以帮助警察克服破坏社会规则的理性倾向，关于意识形态、思想意识等因素将在后面讨论。

（二）交易成本高昂且风险成本低廉，个体倾向于实施失范行为而非遵循社会规则

首先，警察行为的交易成本并不能始终维持较低的水平。科斯在定义交易成本（最初称为交易费用）时，是从市场交易的角度出发，认为交易成本是为了达成交易所耗费的谈判与监督成本。根据公共选择理论，在政治市场里依然存在交易成本。警察行为并不会在“真空环境”里产生，他需要依靠制度的规范和匡扶，正如奈特所说，我们“生活在一系列的社会制度中”“制度安排为社会互动的开展建立了框架”［8］。制度为权力的运行明确了行使的界限、不同主体间的责任和义务。显而易见，制度的完善性和可执行性越高，警察个体为了执行权力所要付出的交易成本就越低。当交易成本足够低时，科学健全的制度体系不仅有利于警察行使职权，也有利于对警察行为进行有效的监督制约。但是，如果制度不完善，权力行使边界不清晰、责任义务分配不明确，交易成本就随之上升。此时的警察个体要正常行使权力，必须要先厘清混乱的职责权限，而这一行为的代价本不应由警察承担。

其次，风险成本也是影响警察行为的重要因素，在这里主要与监督产生联系。巴泽尔的产权理论为执行契约提供了三种监督方式：一是道德自律；二是利益相关方互相监督；三是独立机构的监督［9］。任何一种监督模式都是这三种监督方式的混合利用。依靠第一种监督方式（道德自律），往往监督力度不足以约束人的行为。所以，现实中最常见的监督方式是互相监督和第三方监督相结合。如果对于警察行为的监督力度和惩罚力度不充分的话，可以预见，会产生大量的机会主义行为。因为风险成本低到使不当行为被查处的概率几乎为零，而不当行为带来的效用又十分诱人，因此，警察个体很难不利用机会主义行为来谋取利益。

高昂的交易成本和低廉的风险成本，是警察失范行为的天然催生条件。随处可见的失范行为为这一结论提供注脚，例如警察的寻租性腐败。警察行为可以深度干预社会生活的资源配置，许多涉及稀缺资源的有效配置（行政审批、许可证颁发等）均依赖于警察的职权行使。既然有稀缺资源，则势必存在针对稀缺资源的竞争。警察行为干预经济市场所造成的超出机会成本的租金，诱导着市场主体通过非法手段激烈争夺对租金的使用权。一方面，警察手握对稀缺资源配置的权力，而立法中缺乏对此种权力的应然性规定，这就给资源配置预留了相当的“自由发挥空间”，且缺少对权力运用的监督制约；另一方面，生产者觊觎着警察的配置权力，渴望能够从寻租活动中扩大自身的经济利益、获取更多的资源产权。在这样的情形下，寻租性腐败的发生成为必然。学界有研究者对卖淫嫖娼活动打而不绝的现象进行研究，发现租金空间和范围随着警察对卖淫嫖娼活动打击力度的增大而扩大，相关从业者进行寻租的动力也随之越发强烈。警察在理性自利的情境下，倾向于“政治行为和经济财富之间的交易”性质的腐化，对执法的时间和力度进行灵活的动态掌控，导致打击卖淫嫖娼活动沦为运动式执法［10］。

（三）直接成本分布存在不合理歧视

警察行为的直接成本分布体现出“歧视效应”，而理解“歧视”还需从“稀缺”与“竞争”入手。传统经济学将资源的稀缺性视作立论的基本假设，与稀缺性密切相关的还有竞争——任何一个社会都要解决社会个体间的冲突问题（竞争），而且还必须设定竞争与淘汰的标准，否则如何界定谁在何种程度上能够获得稀缺资源？上述问题构成了阿尔奇安的产权学说，阿尔奇安一针见血地指出：歧视、竞争以及稀缺，是紧密相连的三个概念。换言之，凡有稀缺资源，必有歧视准则。阿尔奇安的这一原理可以分析警察行为的直接成本是何以在配置上呈现歧视准则的①经济学语境中的“歧视”与社会学语境中的“歧视”完全不同。我们日常所谈到的“歧视”是贬义词汇，更接近于社会学对这一词汇的解释。但是经济学中所谓“歧视”只是资源稀缺条件约束下的一种选择的标准，本身并不带有褒贬含义。。

保护私有产权的团体（警察）的歧视准则可以这样表述：通过私有产权区分不同个体或集体之间的特征，通常以货币值为标准，衡量岁入、年收入、储蓄等。他们将社会成员划分许多“等价类”，根据每一个“等价类”的特点计算可能受到侵犯的风险等级，并依据风险等级配置“稀缺资源②这里的“稀缺资源”指警察资源。”［11］。但是，事实并不像理论所设计的那样美好，低风险的“等价类”很有可能无法享受到应有的警察资源，甚至由于高风险等级上的“等价类”对警察资源具有吸引效应，后者可以占据部分或全部的低风险“等价类”资源。的确，高风险“等价类”被犯罪侵害的可能性远远高于低风险等价类，将更多的警察资源投入给高风险“等价类”的做法，符合警察机构效益最大化原则——警察机构的责任是产出社会安全、治安秩序等公共物品，这些公共物品所带来的社会效益越好，警察机构的效益就越大。但是对于低风险“等价类”而言，他们没有享受到应当享有的公共物品，警察没有给予相对不易受侵犯的对象足够的安全保护、法律支持和服务，这明显有失公正。

此外，依据歧视准则配置警察资源具有随意性和短视性特征。社会运行的加速化，将现代社会带入了高度复杂和不确定的状态，而且在未来可能继续保持这种态势［12］，这给犯罪预测及警察资源的合理配置带来了挑战。奈特区分了“风险”与“不确定性”的不同：前者的概率分布已经为人类所预知，由过往可推知未来；后者是超出人类理性可以预见的事件。对于那些隐藏的风险，警察个体可以根据规律对警察资源进行科学调配；但是对于不确定性，警察就只能根据经验或形势的发展趋势做出决策，而这样的决策并非都是正确的。

（四）警察的不当观念影响其行为走向

如果说上述分析中所言的“歧视”尚在经济学范畴内，并不具备褒贬含义，那么警察实务中还存在一种更普遍的社会学意义上的“歧视”。美国警学界的研究结论表明，歧视本身就是警察工作中不可避免的现象；充任警察的个体来源于社会，使得警务工作充满反应性——社会具有何种价值观，警察个体就具有何种价值观［13］。警察歧视是对警察偏好的进一步体现，根据哈耶克的观察，偏好又来源于三重历史：社会生活历史、种群演化历史和个人经验史。

首先，社会生活历史对警察偏好的影响体现在警察思想观念的演化轨迹上。警察的性质是什么？警察的职能又是什么？这些命题深刻影响警察执法行为的价值取向，如果不予以厘清则会导致执法观的混乱。新中国成立初期的较长历史时期内，警学界和实务界的主流观点是将警察定位为“阶级专政工具”，认为警察是国家机器的组成部分，是统治阶级压迫被统治阶级的暴力工具，其背后蕴含着特殊历史时期和解决社会主要矛盾的需要。然而，单一的理论视角，尤其是彰显暴力、淡化法律的倾向，使得警察过分强调打击专政对象、缺乏对犯罪嫌疑人的应有权益的保护。随着依法治国、建设社会主义法治国家等战略的确立，顾柏荣、胡大成等学者在“警察的阶级属性是首要特性”的基础上，对警察性质进行了深刻思考，认为应当充分考虑警察在维持秩序、执行法律和提供社会服务等方面的职能［14］。由此可以复现出关于警察性质职能观点的一种演化路径，这样的演化逻辑也深刻影响了数代警察个体的执法思想。

其次，警察的偏好还依赖于种群演化历史，其中最具代表性的为集体无意识的干扰。荣格赋予了集体无意识以内涵：集体无意识来自于遗传，和个人无意识来自于个人经验不同，它的存在与个体经验毫无关联。每个个体的自我意识如同漂浮在大海上的孤岛一般，彼此独立；海岛下的部分为“个人无意识”，彼此间是互不相连的，但最低层的海床——“集体无意识”，却是完全互联互通的［15］。荣格的集体无意识学说启示我们，种群在演化过程中形成的价值观念可以通过遗传进入后代的无意识，并在某一时间节点上表现出来。例如上海地区的价值观常被诟病歧视江北人与安徽人。从二十世纪初开始，大量的难民从江北、安徽地区进入上海避难，从那时起，在上海人的头脑中形成了歧视江北人、安徽人的刻板偏见，并且延续至今。因此，地域性的价值观也会影响警察偏好进而影响警察的行为。

相较而言，个人经验对警察偏好的影响更加隐蔽，因为不同的个体具有不同的个人经验。例如，如果甲类地区从事乙类犯罪的人数比例极高，且这样的形势要么长期存在，要么在某一时间段内十分明显，这会在警察偏好中形成一种惯性并且延续到后期执法中。也就是说，当再次发生甲类地区的人员可能参与乙类犯罪，即便是较低的可能性，警察也会在主观上提升这种可能性，先入为主地对犯罪事实进行判断。

四、结语

在对警察行为失范的研究中，本文重新定义了警察行为失范的概念，试图以尽量客观的内涵和外延来概括社会生活中的经验体会。运用成本和效用函数进行分析进一步解释了作为理性个体的警察，是如何经历行为成本和行为效用间的差值比较，进而选择失范行为或是规范行为。这种比较机制可以概括为：预付成本和直接成本较为高昂，失范行为可能带来的高效用左右警察个体的行为选择；交易成本高昂且风险成本低廉，人为造成了对警察个体人性的考验；直接成本的不合理分布和观念问题都在影响和规制着警察的失范行为。延续“问题—对策”的思路，我们可以设想如下治理策略：从薪酬和职级入手，提高警察的职业待遇；提高制度约束的效力，减少直至消灭权力寻租的空间；加强公安工作保障力度，确保财政资金充足；引导警察树立正确的思想观念，降低不当观念对其行为的影响。

关于警察行为失范问题的研究还有一些议题是本文尚未涉足的。例如，警察并不总是以成本和效用衡量行为，否则无法解释警察舍身解救群众并英勇牺牲的行为。那么除了成本与效用之外，是否存在着其他模型来解释警察的行为？又例如，从交易成本和风险成本的角度来思考警察的自由裁量权失范，这是对法学视角的一种有益借鉴，那么此种思路又应如何展开？毕竟，本文一再声明，通过经济学理论解读警察的行为只是诸多视角中的一种，不应当否认其他视角的合理分析，这些问题都将以跨学科的方式，留待与警学界共同思考解决。