浅谈水利事业单位内部控制工作

2019-01-18宋美荣

中国水利 2019年14期

宋美荣

（中国水利报社，100038，北京）

我国内部控制建设走过四个阶段：第一阶段是制度汇编阶段；第二阶段是内控手册编制阶段;第三阶段是从管理视角进行内部控制，通过管理优化过程，实施信息化落地；第四阶段是实现目标管理，用智能管理取得流程管理。目前，我国医院和高校系统已经有了比较成熟的内控建设范例。对于大量的行政事业单位特别是水利行政事业单位内控开展情况，笔者认为还处在第三阶段。

一、水利行政事业单位为什么要重视开展内部控制建设

为加强行政事业单位内部控制，2012年财政部下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），2014年1月1日起行政事业单位开始施行。2015年，为推动行政事业单位内部控制建设,财政部再次下发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）；2016 年又发布了《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号），要求行政事业单位开展内部控制基础性评价工作。水利部随后制定了《水利部行政事业单位内部控制基础性评价工作实施方案》。2017年,财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度 (试行)》（财会〔2017〕1 号），要求各单位对内部控制情况按要求进行报告。

行政事业单位推动施行内部控制工作到目前已经5年。从水利行政事业单位的执行情况看，通过5年的内控建设，对提高水利行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控和机制建设、提高工作效率等方面，都发挥了重要作用。但通过基础性评价仍可以看到还存在一些问题，评价结果不尽如人意。这说明水利行政事业单位开展内部控制建设，还有不少的“短板”要补，是加强水利财务事业监管的重要抓手。

二、水利行政事业单位内部控制建设工作中存在的问题

①思想认识上不重视。一是认识不到位，许多单位的领导以为内控建设单纯是财务问题，把内控建设等同于财务审计、财务监督；二是把内控建设仅看作是制度建设,觉得只要有了“制度”就有了“内控”；三是还有不少的单位甚至认为搞内控建设就是为了完成上级指示和要求，走走形式,认为有制度、有审计，内控建设是多余的工作，又不产生效益，所以不重视。

②内控建设不知怎么搞。许多单位认为内控只是财务部门的事，单纯交给财务部门，依靠财务部门自身力量抓整个单位层面的内控，实际变成了财务部门“自娱自乐”，起不到内控建设的实际作用；还有业务部门觉得搞内控就要被会计人员限制，存在不配合、不合作的心态。

③缺乏自我评价后的第三方再评价。自我评价结果有时不够客观，难以找到适应各自单位实际的内控建设目标定位。

④没有将内控建设评价考核结果与奖惩挂钩，没有同预算分配挂钩，缺乏实际成效，形同虚设。

⑤相关单位缺乏就内控建设工作对相关人员组织进行相关培训，缺乏技术上的指导和行业内的沟通交流。

三、水利行政事业单位应如何做好内部控制工作

1.切实提高对内控建设工作本质的认识

内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控的重要手段；是建立和实施行政事业单位内部控制的一项规范性工作要求。内控不是为了形成一本管理手册，不是形成制度条文,也不是经营结果,更不是会计问题；内控不是财务的审核审批制度规定，而是管理问题，是一个单位管理流程的再造，是过程的自我管理，是架设在业务和财务之间一套透明的系统,应在事前和事中

完成。因此，内控过程就是事业发展的流程管理过程，解决的是流程“岗位化”问题。一句话，做好内控建设的本质是要进行科学的流程再造，使其达到办事有标准、事事有检查、预算有控制的目的。内控建设不是影响了工作效率而是提高了工作效率与质量，搞好内控对提高单位内部管理水平、加强廉政风险防控、规范内部经营行为具有重要意义。

2.内控建设要有一定的组织保证

一是单位领导要高度重视。内控涉及业务和财务层面,应该是一把手工程，要有主要领导亲自挂帅。内控建设要成立工作小组，除单位主要负责人外，还要把最具影响力和实力的领导纳入其中。二是工作小组可交由财务部门牵头、其他部门设立联络员，为保证很好配合及贯彻工作部署，对联络员要设定一定选择条件和标准。三是内控建设还要设立咨询小组，聘用第三方管理咨询机构，进行法务等方面咨询工作。

3.要建立单位内控体系

单位内控是一个系统工程，以梳理业务流程为切入点，确认风险点制定管控措施。总的建设思路是：应从这些单位的相关部门岗位职责、权限、制度抓起，在这个过程中，要更加注重岗位职责和权限的制定，做到内部职责明晰，在设计时注意注重分层次授权管控，不相融职务相互分离，即决策、执行和监督相分离。建立健全各种管理制度，最终将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统，使其管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化。

内控体系涉及单位层面和业务层面，单位层面内部控制是业务层面内部控制的基础。单位层面主要指内部控制环境、财务体系、内部审计体系和信息沟通四个方面，即决策执行、监督层面。在单位层面内部控制上，一要建立健全集体研究、专家论证、和技术咨询相结合的议事制度；二要建立权力运行制衡机制，做到分事行权，对经济和业务活动的决策、执行、监督明确分工，相互分离；三要建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责分工，实施关键岗位人员轮岗制度，对重点领域的关键岗位建立干部交流和定期轮岗制度，归口管控。业务层面内部控制建设主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制（对外投资）、建设项目控制和合同控制六方面，这些业务构成了行政事业单位主要的经济活动内容。

下面以资产控制中对外投资控制建设为例，探讨行政事业单位业务层面内部控制关键环节及控制措施。

我国法律法规对行政单位和事业单位的对外投资规定比较严格，行政单位不能开展对外投资业务。事业单位应当严格控制对外投资，确实需要对外投资的，应严格按照规定进行报批。财政部2008年颁布的《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第20条规定，中央级事业单位申报国有资产对外投资、出租、出借等事项，应当附可行性论证报告和拟签订的协议（合同）等相关材料，按以下方式履行审批手续：单项价值在800万元以下的，由财政部授权主管部门进行审批，主管部门应当于批复之日起15个工作日内将审批文件（一式三份）报财政部备案；800万元以上（含800万元）的，经主管部门审核后报财政部审批。对外投资控制的主要目标有三点：一是确保对外投资活动的合法合规；二是确保投资行为的科学性、合理性，提高投资的经济效益；三是确保对外投资资产的安全完整。

投资活动可以分为股权投资和债权投资，这里主要探讨股权投资。股权投资业务流程包括提出投资意向、可行性研究、单位领导集体决策、报送相关部门审批、制定和执行投资计划、投资活动评价环节。对外投资各环节中易产生的问题包括决策失误、决策程序不当、贪污舞弊、投资管理不善，因此需要对对外投资的关键环节加以控制。主要控制的措施：一是在投资立项环节，要保障对外投资预算符合国家产业政策、单位发展战略要求和社会需要，对项目要组织专家或相关中介机构进行严格周密论证，对拟对外投资项目进行分析、论证、评估，对投资方案提出建议，财务部门还要对投资项目所需资金预算、现金流、投资收益以及投资安全性等进行测算和分析；二是在投资决策环节，单位要明确对外投资的决策程序，实行集体决策，详细记录决策过程中的各种意见并妥善保管，以便明确决策责任；三是在投资实施环节，要编制投资计划，严格按照计划确定的项目进度、时间、金额和方式投出资产，若有变更应当按规定程序审批，股权投资中需要签订合同，应先进行谈判，并经审查批准后签订投资合同，相关谈判需由两人以上参加；四是在日常管理环节，要指定专门部门或人员对投资项目进行跟踪管理，掌握被投资单位的财务状况和经营情况，对被投资企业的一些重大投资经营事项和问题要及时向领导和主要负责人汇报；五是在投资处置环节，对于提前或延期收回的对外投资，应经集体审议批准，正确进行资产处置的相关会计处理，加强对审批文件、投资合同或协议、投资计划书、对外投资处置等文件资料的管理；六是在监督和评价环节，应定期由专门机构或者指定人员检查对外投资业务相关岗位及人员配备情况和对外投资资产的管理情况。对相关部门和岗位在对外投资内部控制上存在缺陷的应提出改进建议，对造成重大投资失误进行责任追究，对外投资处置完成后还应进行总体评价，给出评价报告。

每个管理业务领域内都要细化管理，列出业务流程，提出容易发生问题的风险点与控制措施。在加强业务层面内部控制上要建立健全各种管理制度。一是建立预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度；二是建立健全收入、支出、票据、债务等收入业务内部管理制度；三是建立健全政府采购预算计划管理，政府采购活动管理，验收管理等政府采购内部控制制度；四是建立健全实物资产、货币资金、银行账户、对外投资等资产管理制度；五是建立健全建设项目议事决策、审核、招标投标、竣工决算等建设项目内部管理制度；六是建立健全合同归口管理，合同履行好监督审查、合同登记、合同纠纷等合同内部管理制度。

在内控建设中还要充分利用现代科技手段加强内部控制，对信息系统建设实施归口管理，减少或消除人为操纵因素，对信息系统覆盖、系统基于制度更新进行改造升级、互联互通以及内部控制大数据平台进行建设，通过信息系统做到流程管理，让内控工作真正落地。