唐世青

（水利部预算执行中心，100053，北京）

为全面贯彻党中央、国务院提出的系列治理理念和决策，党的十八大以来，财政部先后出台了《行政事业单位内部控制规范 （试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等一系列关于内部控制的制度规范。相关政策的出台，开启了行政事业单位内控建设系统工程，极大推动了行政事业单位的内部控制工作，在提高单位管理水平、防范廉政风险、落实全面从严治党等方面发挥了重要作用。内控建设工作在水利部经过几年的推进和实施，取得了阶段性的成绩，但还应认真分析面临的新形势、新任务和新挑战，根据水利工作实际，不断完善制度，提高单位管理水平。

一、内控建设迈出坚实步伐

近年水利部在预算管理、收支管理、政府采购等方面出台了多项内部管理制度，包括《水利部预算执行考核实施细则》《水利部预算项目储备管理办法》《水利部预算执行动态监控暂行办法》《水利部会议管理办法》《水利部直属预算单位政府采购管理实施办法》等。同时《水利行业廉政风险防控手册 （试行）》对水利行业各个业务环节的风险点进行了梳理，为水利部直属预算单位的内部控制建设提供了内部政策支撑。

1.全面内控格局初步形成

自2012年财政部正式印发 《行政事业单位内部控制规范 （试行）》（以下简称“单位内控规范”）以来，内控建设先后经历了2014年全面启动、2015年出台指导意见、2017年建立内控报告制度并首次开展全国性内控报告编报工作等发展阶段，这是一个理论探讨与实践检验相结合的发展过程，也是我国行政事业单位内控体系从无到有的发展过程。经过几年的推进和建设，水利部直属预算单位已初步形成全面内控格局。

（1）内部控制建设已经覆盖到基层预算单位

按照《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》要求，水利部直属预算单位都进行了内部控制评价和打分，上报内部控制报告。在推进内控工作方面各单位立足自身业务特点，坚持理论联系实际，积极健全工作机制，不断完善内控体系。如部分预算单位坚持 “资金集中管理、会计一级核算”的财务管理原则，所有财务收支事项实行集中统一控制和监督；部分流域机构主动开展内部控制评价相关理论实践整理研究工作，有力推动了内控建设全覆盖。

（2）管控业务具有全面性

除将预算管理、收支管理、资产管理、建设项目管理、政府采购管理和合同管理等六大业务作为内控建设的主体部分外，部分单位还结合本单位工作实际，进一步突出行业、部门特色，不断扩展内控业务范围。

2.内控工作机制基本确立

在内控机制的引导下，单位内部各部门积极配合，参与内控的能动性大幅度提高，使得内控在发挥“把权力关进制度的笼子”方面的作用越发显著。根据内控建设要求，单位领导在内控建设中至少应承担主持制定工作方案、明确工作分工、配备工作人员、健全工作机制以及充分利用信息化手段等5项责任。水利部直属预算单位基本形成了单位主要负责人担任内控工作领导小组组长、财务部门或行政管理部门为内控牵头部门、纪检部门或行政管理部门为内控监督部门的内控组织安排，内控工作归口协调机制基本确立；同时，各单位制定了推进内控建设的实施方案，有效保障了内控工作的顺利开展。部分预算单位充分利用信息化技术，将各项活动控制流程嵌入信息系统，形成完善的信息化内控管理体系，尤其是财务信息系统，通过信息技术与管理理念的有机结合，实现经费精细管理、全过程动态管控，全面提升单位内控管理水平。

3.内控制度体系初步建立

为有效发挥“制度笼子”的监督作用，单位内控规范从财政管理现实需求出发，围绕单位层面控制和业务层面控制，对单位预算管理、收支管理、资产管理、建设项目管理、政府采购管理和合同管理等六大业务提出了制度建设要求。水利部直属预算单位的内控制度体系建设基本涵盖了六大业务层面。

4.岗位职责约束要求基本满足

加强岗位职责约束与制衡是国家治理对内控的职能定位，要求各单位围绕岗位职责构建“不能腐”的管理体系。通过几年内控建设，各单位基本能够响应内部控制建设的要求，建立健全“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制”等岗位职责制约机制，推进全面依法治国战略布局。一些单位编制印发廉政风险手册，涉及基础建设、采购、财务、固定资产等各个部门和领域，有力规范了各部门岗位职责。

5.全面评价工作得到落实

各单位基本都能够根据内控建设的要求，通过对单位层面和业务层面的全过程进行梳理，对各环节进行排查，找出对应风险点，积极完成基础性评价工作。部分单位在开展内部控制自我评价的基础上，引入第三方专业机构从单位和业务两个层面参与内部控制评价工作，并结合评价发现的问题，及时出台改进措施，进一步建立覆盖经济活动全范围、全过程、全体人员的内部控制，重新规划岗位职责，进行业务流程再造，将内控机制嵌入业务工作的各环节，达到以评促建。

二、内控建设面临的挑战

1.认识有待提高

一些单位对内部控制的认识不够深刻，风险管控意识薄弱，在制度设计、制度执行、责任主体、表单控制等方面存在不完善之处，内控建设仍需进一步推进。内部控制处于起步建设阶段，有的单位对什么是内控、为什么开展内控和怎么做好内控把握不准，难以找准发力点，认为内部控制仅仅是一套程序，单位只要正常运转，程序就健全了。而程序是否存在缺陷却很少引起关注，对事前和事中管控不够，往往只能依赖事后控制。此外，单位内控规范中的制度性规定多是从单位共性、通性角度考虑的，而各行业、各单位所处的内控环境不同，均有其行业特色和单位特点，但一些单位并没有结合实际制定相应的内控制度。

2.管理有待优化

根据内控建设要求，单位应当落实内控岗位责任制，明晰部门间职责权限，明确单位一把手和各分管领导职责权限，加强对关键岗位的监督制约，确保部门之间密切协作、相互协调，不相容岗位之间相互牵制、相互制约。由于种种原因，部分单位存在岗位设置不合理、一人多岗、不相容岗位未能有效分离等现象，如会计制单、复核、出纳、票印保管、经济业务决策及经办等没有实现完全分离和制约，导致出现会计兼复核、出纳兼保管等现象；仍存在由于各部门在内控中的职责权限不清而发生争权避责、遇事推诿扯皮的现象。因此，关键岗位管理还有待进一步优化。

3.信息系统亟待完善

建立完善的内控信息系统是保障内控制度落地、固化制度运行的最有效手段。由于内控建设还处于制度建设阶段，一些单位内控信息系统只涉及财务管理，未覆盖单位全部业务活动，内控信息化建设具有局限性；一些单位内控信息系统虽然涉及多个业务，但各业务管理模块的整合程度较低，数据无法直接匹配或对接，普遍存在 “信息孤岛”。因此，各单位内控信息系统建设水平总体较低。

4.专业人才储备不足

单位内控建设需要落实具体任务，实现单位内控建设目标。在内控建设起步阶段，人才建设是内控建设的重要发力点。由于单位内部缺乏了解内控专业知识的人才，多数单位聘请第三方机构提供咨询服务或直接参与内控建设。多数情况下第三方机构咨询服务与单位实际有一定脱离，导致单位内控建设速度虽快，但往往流于形式，建设效果难以达到预期目标。

5.内控监督仍需强化

加强监督检查工作，加大考评问责力度是全面推进单位内控建设的重要抓手。《审计署关于内部审计工作的规定》第十九条：“单位对内部审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，应当及时分析研究，制定和完善相关管理制度，建立健全内部控制措施。”单位要建立健全内审与内控协调工作机制，充分发挥监督与控制机制的效用。当前，内部审计机构大多未参与内控建设，协调工作机制不健全，内部监督不到位，自我评价难以切中要害，导致内控建设方向不明确，持续性不强。

三、加强内控建设的建议

1.加大内控重视程度

实践证明，单位内控工作推进力度和成效在很大程度上取决于单位领导的重视程度。单位领导越重视，内控建设的阻力就越小，各部门协同参与的积极性就越高，达到内控提质增效的目标越容易。完善内控建设的组织领导，强调内控是“一把手”工程，既要强化单位“一把手”的“第一责任人”意识、提高内控站位，也要对各分管领导和职能部门负责人开展针对性业务培训，提高内控实效性。

2.完善内控制度体系

各单位应当将内控的要点贯穿于各项管理制度中，突出决策重点，打好执行基础，确保监督到位，实现制度层面的相互联系、互相衔接；同时要针对管理过程中出现的问题，不断修订有关制度，从而形成一个比较完善的内控制度体系。

3.强化内部流程控制

各单位应当围绕预算、收支、政府采购、合同、建设项目及资产等重点管控业务，全面、系统地梳理各项业务流程，在将各项业务具体流程融入制度的同时，还应当编制具体业务的流程图，明确各项业务流程节点、部门职责、岗位分工以及形成的表单，为实现“制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化”提供依据，不仅有利于落实主体责任，还能更高效地指导实务。同时，各单位应将业务流程、部门岗位、控制标准、表单信息固化到信息系统中，将人为操纵的影响控制在最小范围内，并持续优化和完善信息系统，从而提高单位内部控制效率，实现风险实时防范。

4.优化岗位管理监督

各单位应切实结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，一方面在设置岗位时要明确权责，科学合理设置，努力构建相互制约、相互监督的工作机制，做到边界明确、职责清晰；另一方面要实行关键岗位交流轮换制，明确岗位轮换的范围、周期，岗位交流轮换确有困难的单位应通过引入第三方审计等措施做好风险防范。定期轮岗要求定期轮换单位关键岗位的人员，加强关键业务环节管理，强化权力约束与制衡。另外，单位的部分岗位可能因为人员编制或工作环境的限制而无法进行定期轮岗，因此需要通过专项审计弥补内部监督的不足，对岗位形成约束与制衡。

5.完善内控信息系统

各单位应将开展内控信息系统建设工作摆在单位内控建设的首要位置，将内控信息系统建设与单位内控建设同步研究、同步部署、同步推进、同步检查、同步改进，并在充分利用单位现有信息化管理系统的基础上，通过升级、改造，将内控理念、内控制度、流程、措施等固化到信息系统中，实现内控信息系统与单位信息化管理系统的深度融合，进而搭建全面涵盖预算、资产、基建、收支、政府采购及合同等业务在内的内控信息平台，努力消除“信息孤岛”，减少自由裁量权的使用，实现信息的及时、高效传递，切实提高单位内部控制效率和内部管理水平。

6.夯实内控人才基础

为政之要，唯在得人。人才是最关键的因素。内控工作有别于传统的财务核算工作，对于每个单位、每位财会人员都是新生事物，相应地也对单位负责人和内控人员提出了新的能力要求。因此，考虑内控工作的专业性、系统性、综合性和长期性，各单位应将内控人才储备纳入单位干部队伍建设总体布局中通盘考虑。注重培养全员内控意识，组织单位管理人员内控专业知识培训，积极营造单位内部内控文化，奠定内控制度实施的人才基础；培养和配备单位内控专门人才，持续加强业务培训，切实提高单位内控管理水平。

7.强化内控监督考评

监督考评是单位内部控制建设重要的动力源泉之一。单位应当完善内部监督制度，明确各部门和相关岗位的职责权限、工作流程，定期开展内部监督检查和自我评价，做好检查评价结果的运用，确保监督检查过程中识别的各类问题得到有效改进落实。一方面单位监督考核部门应开展定期或不定期检查，重点检查单位制度建设、制度贯彻执行、岗位设置和交流轮岗等情况，及时发现相关问题并提出针对性建议；另一方面应当对单位内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行评价，并出具单位内部控制自我评价报告。