王辉

国际秩序的建立及其维护是国际关系中的重大问题，其中领导国的战略选择是维护国际秩序的决定性因素。二战后，美国利用其强大的优势地位，以承诺对自身权力的克制换取他国对规则的同意，成功创建了以自由贸易、联盟体系和多边机制为核心的自由主义国际秩序。冷战结束后，这个以开放性、多边合作、规则为基础的秩序得到了更广泛的接受。这个秩序逐步从西方“内部”秩序演变成“外部”的世界秩序。美国的利益与这个秩序紧密相关，美国有能力有意愿为其提供安全保障和担负较高的经济成本。特朗普上台后，奉行“美国优先”的外交政策，采取了一系列激进措施，先后退出多项国际多边协定和条约，拒绝全球治理责任，对同盟体系、国际贸易制度进行深度重塑，力图构建更加有利于维护美国权力和利益的新秩序。美国政策变化严重冲击了其主导建立和长期维护的国际秩序，引发诸多矛盾和冲突，凸显了全球治理机制的局限。有学者就此评论，美国历任总统精心培育的“以规则为基础的国际秩序”正遭到特朗普政府的蓄意破坏。整个世界面临着国际公共产品供应不足、参与国际合作意愿下降的窘境，预示着世界秩序加速变革时刻的到来。

一、特朗普“美国优先”的外交政策

特朗普上台后，提出“美国优先的安全战略”，其宗旨是摆脱各种规则和责任束缚，优先应对美国面临的经济问题和安全挑战。特朗普执政以来，以美国经济利益为优先考虑，不断以单边主义行动破坏建立在规则基础之上的国际秩序。

第一，对以WTO所代表的多边贸易机制发起全面冲击。特朗普认为“让美国再次伟大”关键在于重振经济，而美国经济增长率的下降主要原因在于存在大量的不公平贸易行为。世贸组织的规则体系和争端解决机制并不公正，大多数国家没有采取基于自由贸易原则开放市场，不对等开放严重阻碍了贸易平衡。为此，特朗普政府采取了一系列激进的政策措施。其一，美国以关税为武器，对多个存在贸易逆差国家采取惩罚关税措施。自2017年6月开始，美国以反补贴、反倾销之名，先后对包括加拿大、墨西哥、欧盟、中国等国在内的多个贸易伙伴加征关税，挑起贸易争端，试图在缩减贸易赤字方面达到立竿见影的效果。其二，打破国际多边贸易制度约束。特朗普政府强调美国在贸易上自主行动的权利，特朗普不顾WTO贸易争端机制的规则与程序，采取强硬手段迫使对手让步开放市场。其三，采用贸易保护措施为国内制造业发展提供帮助。2018年，美国国会先后通过了外国投资风险审查更新法案和出口管理改革法。法案强化了美国外国投资委员会对外资投资对象和范围的审查，将包括生物、人工智能、数据分析、量子计算、机器人、新材料等在内的14个领域，规定为与国家安全相关的“新兴高科技”管制技术。随后，美国商务部宣布将华为列入所谓“实体清单”，要求任何向华为出售产品的美国公司必须获得许可特批。

第二，优先应对美国的安全威胁，单方退出伊核协议和《中导条约》。特朗普一直认为伊朗核问题全面协议是“史上最愚蠢的协议”，它根本无法阻止伊朗获得核武器。美国国务卿蓬佩奥公开表示伊朗是当前美国的重要战略威胁。前国防部长马蒂斯把伊朗现政权视为是“对中东稳定与和平唯一的持久威胁”。伊核协议被欧洲国家视为欧洲主要安全支柱之一，包括英、法、德在内的欧洲国家反对特朗普政府采取激进的对伊政策。2018年4月，法國总统马克龙与德国总理默克尔先后访美，试图说服特朗普保留伊核协议。但特朗普政府随后宣布单方退出伊朗核问题全面协议，恢复对伊朗的全面制裁。在退出伊核协议后，美国调动一切资源全力遏制伊朗。军事上将航母部署至海湾地区，外交上强化与以色列、沙特等反伊朗国家的关系，承认耶路撒冷为以色列首都和对戈兰高地占领的合法性，宣布伊朗伊斯兰革命卫队为恐怖组织。这一系列措施严重恶化了中东局势。2019年5月8日，伊朗总统鲁哈尼宣布，暂停履行伊核协议中的一些条款，作为对美国单方面退出协议反制措施。

《中导条约》对维护欧洲安全和美俄战略稳定至关重要。2019年2月，美国国务卿蓬佩奥宣布暂停履行《中导条约》义务，启动退约程序。美国退出《中导条约》的根本原因是为谋求战略优势，保持美国在全球的核优势地位。欧洲国家普遍认为保留《中导条约》有助于欧洲安全，不希望引发新的军备竞赛和在欧洲部署新的导弹系统。特朗普政府在退出伊核协议和《中导条约》这些涉及欧洲重大安全问题上以自我为中心，完全不顾盟友安全利益和诉求的行为，引发了欧洲国家的强烈反应。

第三，拒绝承担全球治理责任。特朗普认为所谓全球治理机制不过是各国侵蚀美国利益的“免费午餐”。特朗普上台后，大幅削减对国际组织的经费预算，特朗普在联合国大会发言时明确表示拒绝全球治理责任。美国政府采取消极“退出”政策，在全球经济治理、气候变化、移民问题、人权、科教文化等多个领域相继退出治理机制。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎协定》，大幅削减国际气候援助资金，未来将不再承担气候变化的任何责任。2017年10月，美国政府宣布退出联合国教科文组织。12月，宣布退出由联合国主导的《移民问题全球契约》制定进程，在国内采取措施加大驱除非法移民的力度。2018年6月，在联合国人权理事会官员批评特朗普强制美墨边界儿童和移民父母分离的政策后，美国宣布退出联合国人权理事会。在网络安全、电子商务、全球基础设施等其他议题领域，特朗普政府或者极力强调美国优先将国内治理议程置于首要地位，或者以各种不合作方式推行单边主义。美国从全球治理机制的主要推动者变成了推卸责任的国家利益至上者。

二、特朗普推行“美国优先”政策的动因

特朗普“美国优先”政策的调整具有深刻复杂的内部原因和国际背景。

第一，特朗普外交政策调整源于美国国内社会经济问题。长期以来，美国历届政府支持全球主义经济政策。经济全球化促进了资本和技术的自由流动和国际分工水平的提高，整体上推动了世界经济的增长。但美国民粹主义者认为全球化在美国内部引发诸多经济和政治问题，美国民众并未从中获得相应的经济利益。经济利益上的对立导致价值上的冲突和政治上的分歧。部分选民主张“国内事务优先”，要求政府减少国际事务投入，导致美国内部对自由主义国际秩序的支持严重受损。特朗普对美国“自身利益”的强调，在中东地区的有限战略收缩，无不体现了他对国内选民需求的强烈关注，在减少贸易赤字、全球治理方面的“退出主义”，都迎合了国内民粹主义者的意志和需求。美国内部政治结构的变化成为特朗普外交政策变化最重要的驱动因素。

第二，大国竞争的战略需要。美国把中国崛起归因于中国参与全球化进程中的不平等竞争。特朗普认为现行的国际贸易规则体系已经不利于维护美国的霸权利益。中国自加入WTO以来，利用全球化带来的市场机遇快速成为一个经济大国，海外拓展能力与军事力量不断增强，逐渐成长为塑造亚太地区秩序的关键力量。在推进全球化进程中，美国发现其市场经济模式无法与中国国家主导的发展模式竞争。中国强大的国家机器能够给国际资本提供更好的环境，能够吸引更多的国际资本而获益。中国有效借助多边贸易机制崛起的事实，让美国政府开始重新评估现行国际贸易、投资和金融框架机制的功能。特朗普认为现有的国际经贸规则框架不仅不能阻止其他国家搭便车，还会增强威权主义国家的力量。中国经济的快速发展已经威胁到美国在全球的领导地位。特朗普执政后，明确把中国确定为其最大威胁。全球化冲击下美国民粹主义力量的兴起，中美经济实力对比与发展趋势的变化，加剧了美国对自身失去霸权的担忧。为阻止中国从美国主导的国际秩序中继续获利，特朗普寻求更新一套有利于保护美国利益的规则体系，以防止美国被中国超越。正如基辛格所言，治国方略中最根本的挑战是认识到“国际环境的变化有可能会破坏国家安全，无论是何种威胁形式或表面看起来多么合法，都必须抵制它。”

第三，美欧战略利益的分歧。特朗普政府执意退出伊核协议和《中导条约》，说明美国并没有把欧洲视为平等的联盟伙伴。美欧在经贸和联盟费用方面分歧由来已久，但特朗普政府如此无视欧洲盟友的关切却是前所未有。其主要根源是特朗普不再将欧洲视为不可或缺的盟友。在安全方面，欧洲在冷战时期是美国不可或缺的同盟伙伴。随着共同敌人的消失，美欧已经在战略目标上分道扬镳。特朗普并不认为美国安全受益于一个稳定而安全的欧洲。相反，为了维护欧洲中东地区安全，美国不断卷入海外冲突当中，为此承担了大部分成本。特朗普甚至表示，北约是一个糟糕的协定，欧洲盟友利用美国的军事保护和贸易优惠待遇，以牺牲美国利益为代价获取了不对等的财富。特朗普在处理与大西洋联盟事务时，不再把维护跨大西洋同盟的共有原则和框架作为政策的出发点，而是以美国的经济、安全利益为优先考虑，颠覆了西方联盟国家间的行为规范。

三、“美国优先”政策引发世界秩序危机

作为国际规则制定者，维持世界秩序现状是美国战略利益所在。摒弃既有的多边合作机制和治理体系，不仅降低美国的“道德声誉”和国际议程塑造能力，也使世界秩序陷入深刻的危机之中。

第一，多边贸易机制面临严峻挑战。美国单边主义政策严重冲击了世界贸易秩序。美国的贸易保护主义政策已经成为国际经贸合作的最大障碍，极大地延缓了国际贸易自由化进程。美国政策的转变，导致了许多亚太经济体不得不把更多的精力投入到对美经贸关系协调中，严重影响了国际贸易的发展。根据2019年4月WTO发布的《贸易统计与展望》，2019年全球贸易增长预期被下调至2.6%，持续增加的贸易限制措施影响了总额达8168亿美元的国际贸易。全球贸易量增速连续多年低于全球经济的实际增速。全球贸易体系面临着自20世纪70年代以来最大规模的危机。贸易保护主义在全球范围内不断蔓延和发酵。2019年8月联合国贸发会议报告显示，2018年全球对外直接投资余额为30.9万亿美元，同比下降4%。中美经贸冲突的后果已逐步显现，中国对美直接投资的规模出现快速下降趋势，2018年降至48亿美元，同比剧减84%。正如美国经济学家莫滕森所言，以世贸框架为基础的国际自由贸易秩序正在慢慢失去其合法性、权威性和程序正当性。这表明多边主义、国家主权和市场自由化三者之间的关系正经历深层次调整，国际自由秩序下的贸易合作笼罩在阴云之下。特朗普的贸易保护主义政策遭到包括美国盟友在内的其他国家强烈反对。各大经济体区域贸易谈判进程明显加快。2018年7月，日本和欧盟签署经济伙伴关系协定。10月，欧盟与墨西哥签订建立自贸区协定。欧盟与南方共同市场国家的谈判也取得积极进展。在美国退出TPP后，日本推动了“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定”。特朗普的政策调整，对中国经济外部环境产生重大影响。中国在全球、区域和双边多个层次通过积极开展经济外交活动，表达了对多边贸易体制和开放的区域主义的支持。通过展开中日间第三方市场合作，推进亚太地区的有序竞争和资源优化配置。这些贸易协定和声明展现了各方捍卫国际经济规则的强烈政治意愿。

第二，大西洋联盟面临深刻重组。特朗普执政以来，大西洋同盟关系出现了前所未有的裂痕。长期以来，欧洲盟友是美国主导国际秩序的参与者和支持者，维护大西洋联盟是美国外交和安全政策的基石。欧洲长期信奉多边主义和全球化等自由主义价值观，维护贸易自由化和开放的贸易体系符合其利益。特朗普将美国自身利益置于联盟战略利益之上，背离了大西洋同盟原有的规则和框架。特朗普对伊朗采取“极限施压”政策、退出《中导条约》，对即将到期的美俄核裁军条约采取了漠视态度，着手放弃国际战略稳定机制，这将导致国际核裁军机制的进一步解体，对欧洲盟友的安全和发展环境构成极大冲击。欧洲国家开始质疑美国在西方社会的领导地位。为此，欧盟委员会启动了“军事申根区”行动计划，作为欧盟防务领域“永久结构性合作”框架的重要组成部分，向着欧盟建立全面的防务联盟迈出了重要一步。尽管欧洲对美国安全保护的依赖短期内难以改变，但大西洋联盟体系和政治经济格局已开启了结构性调整。

第三，全球治理机制面临弱化考验。在“美国优先”政策影响下，多边的全球治理机制面临着合法性和有效性的双重考验。德国总理默克尔表示，人类生命赖以生存的基础受到伤害的程度难以想象，不仅仅是气候变化，移民问题、海上安全、社会秩序、国际反对恐怖主义合作等方面均面临严峻挑战。2019年，地区安全局势日益动荡，国际恐怖主义挑战严峻。3月15日，新西兰克赖斯特彻奇市的两座清真寺内发生导致40人死亡、20多人重伤的恐怖袭击事件。4月21日，斯里兰卡发生造成253人死亡的炸弹袭击事件。在气候变化方面，据国际能源署发布的报告显示，全球与能源相关的二氧化碳排放量2019年将达到新高。国际能源署副署长比罗表示，尽管可再生能源有大幅增长，但全球碳排放量仍在上升。必须在2030年以前将全球碳排放量减半，才能避免气候变迁导致灾难性后果。

结语

特朗普“美国优先”的政策明显背离了美国以往以自由主义为核心的外交传统，其单边主义行为严重冲击了世界秩序的基本原则。特朗普的政策具有很强功利性和选择性，目标是减轻维护国际秩序的成本和战略负担，以最低的成本延续霸权，反映了美国在相对衰落背景下无力承担高额治理成本的现实。特朗普虽然不再以维护自由主义世界秩序为核心关切，但不会放弃世界領导权。“让美国再次伟大”的核心目标就是维护美国霸权地位。在很大程度上，特朗普政府扮演的角色是阻止或扰乱既有的国际秩序，而没有提供可行的替代方案。在各国经济与安全利益高度相互依赖背景下，特朗普不可能把美国变成国际政治中的“孤岛”。以美国经济对国际贸易的依存程度，美国安全利益与国际安全体系密切程度，美国利益的实现难以摆脱对外部环境的制约。实际上，现行世界秩序有其历史进步意义，其中包含的一些原则将继续在国际政治中起决定性作用。中国是在现行国际秩序和全球体系内和平崛起的，有维护现行国际秩序和全球治理体系的责任。同时，也要认识到美国仍然是国际社会不可或缺的参与者，领导世界仍然是特朗普政府难以割舍的战略目标。未来世界秩序不会全面崩溃，但国际秩序变革的机会窗口正在打开，世界将迎来百年未有之大变局，国际社会共同面临着如何塑造一种新的全球性规则与体制的挑战。

（作者系国际关系学院国际政治系副主任，教授）

责任编辑：彭安玉