吴志广

（水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

一、社会要求加强采砂管理

砂石是河流生态系统的重要组成部分，是河流重要生境要素，随着水土保持设施与水库的拦截，河道来砂量不断下降，砂石资源越来越宝贵，亟须保护管理。砂石资源同时也是优质的建筑材料，建筑市场对砂石资源的需求日益增长，受暴利驱使，一些地方河道无序开采、私挖乱采等问题时有发生，严重影响河势稳定，威胁桥梁、涵闸、码头等涉河重要基础设施安全，影响防洪安全、航运安全和供水安全，危害生态环境。

河道采砂成为社会关注的热点、焦点，近两年水利部门处理多起非法采砂事件，如黄河晋陕峡谷段、淮河干流罗山段、河南鲁山县、湖北随州等，新闻媒体多次报道非法采砂案件查处情况，采砂管理形势非常严峻。

河道采砂管理是水利部门法定的基本职责，是水利行业强监管的重要内容，全面推行河长制对采砂管理工作提出了新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》中，把“严禁非法采砂”纳入加强河湖水域岸线管理保护的重要内容，作为各级河长的一项重要工作职责；水利部印发《关于河道采砂管理工作的指导意见》，要求各地要建立以河长制为核心的采砂管理地方责任体系，严格规划、许可、监管、执法等关键环节的管理，不断健全河湖采砂管理长效机制，将采砂管理成效纳入河长制考核体系。

河道采砂事关河势稳定、防洪安全、供水安全、基础设施安全，事关河流生态及地方经济发展和沿河群众生产生活，是当前社会持续关注的热点、难点问题。如何依托河长制平台，进一步加强采砂管理，是落实“水利行业强监管”亟待解决的一项重要任务。

二、加强采砂监管是落实河长制的必然需求

全面落实河长制，需要抓好“水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管”六大任务落实。采砂会影响水资源开发利用、堤岸等基础设施安全、破坏水生态环境，加强采砂监管是落实河长制六大任务的必然需求。

采砂导致河床不断下切，河床渗水量加大，河道输水能力下降，枯水水位持续下降，河道水质水量下降，严重影响供水质量和能力，加大引水及后续处理成本，影响水资源的开发、利用和保护。加强采砂监管，是落实河长制“水资源保护”任务的内在需求。

采砂改变了水流走势和河床结构，破坏了河床的完整性和稳定性，使河床冲淤失去平衡，局部河势恶化，河槽下切，河势和河岸稳定性下降，会导致江滩、护岸工程崩塌，危及堤坝安全。采砂过程中产生的砂石堆放在河道中，阻碍水流运行，影响行洪速度及行洪能力，威胁防洪安全。加强采砂监管，是落实河长制“河湖水域岸线管理保护”任务的内在需求。

采砂会对水质产生影响，采砂作业水域浊度、悬浮物浓度增大，溶解氧降低，水体自净能力下降。细颗粒泥沙悬浮时吸附的污染物会通过再悬浮颗粒以及孔隙水重新释放到水体中，会造成更严重的污染，水质在短期内容易迅速恶化。此外，采砂作业过程中产生的生活垃圾及机械设备的油污水会进入水体，严重污染水质。加强采砂监管，是落实河长制“水污染防治、水环境治理”任务的内在需求。

采砂会损害河流生态系统结构和功能的完整性，导致水生态系统稳定性和抵抗力下降。采砂会导致流速、水深、底质等一系列重要的生境要素发生变化，生境异质性降低，河流生态系统的群落结构和功能随之发生变化，生态系统稳定性下降，加速生物入侵，生态平衡被破坏。加强采砂监管，是落实河长制“水生态修复”任务的内在需求。

采砂利润丰厚，未按许可要求的作业地点、范围、时限、深度、采量、作业方式等进行采砂以及偷采等非法采砂现象时有发生，禁而不止，各级水行政主管部门在河湖管理执法监管方面困难重重。加强采砂监管，坚决清理整治非法采砂违法行为，是落实河长制“执法监管”任务的内在需求。

三、采砂管理总体处于可控状态

各地采砂管理在规范管理、严厉打击“双管齐下”的基础上，河道采砂秩序逐年好转，乱采滥挖得到有效遏制，河道采砂基本迈入法制化、制度化、规范化的管理轨道。

1.理顺体制，实现统一管理

明确河道采砂管理实行地方行政首长负责制、水行政主管部门具体负责的管理体制，并通过明确采砂管理责任人、将采砂管理纳入政府绩效考核等方式推动责任落实，同时明确了航道、海事、公安等相关部门的管理职责，形成了良性工作格局，实现河道采砂管理从“多头无序”到“统一管理”的转变。

2.统一规划，推进科学管理

河道采砂规划逐步成为专项规划和河道采砂管理的依据，各地针对有采砂任务的河道编制采砂规划，划定禁采区、可采区和保留区，确定年度控制开采总量。同时，认真落实采砂许可制度，加强对许可采区的现场监管，确保采砂总量和许可采区的双控制，为采砂管理提供了科学依据。

3.健全机构，提升管理能力

按照专门管理机构、专职执法队伍、专用执法装备和专项管理经费建设要求，大部分省市都成立了专职管理机构，并配备了执法车、执法记录仪等装备，采砂执法能力从无到有，逐步增强；部分省市采砂管理能力建设正在向高标准、规范化、现代化迈进，采砂管理能力显著增强。

4.强化监管，形成强大震慑

围绕“人、砂、船”关键要素和“采、运、销”关键环节，加大巡查检查频次，提升采砂监管力度；按照水利部河湖“清四乱”、全国采砂专项整治行动等要求，对河道采砂问题进行了集中整治，对非法采砂行为形成了有力震慑；建立了水利与公安、海事等部门的联动执法机制，坚持日常巡查监管和执法打击相结合，联防联控，始终保持高压严打态势。

5.完善制度，建立长效机制

各地狠抓采砂管理制度建设，制定日常巡查、采砂许可、可采区监管、责任制监督考核等一系列规章制度和规范性文件，及时出台条例实施办法，制定采砂许可、可行性论证、采砂现场监管、船舶集中停放、砂石采运管理四联单、非法采砂机具拆除标准等一系列配套制度，采砂监管制度体系逐步完善。

四、河长制下采砂管理面临的问题

地方各级河长巡河履职，组织开展非法采砂专项整治行动，采砂监管成效逐步显现。但是，经济社会快速发展，对砂石资源的需求居高不下，砂石供需矛盾日益突出，非法采砂屡禁不止，河道采砂管理仍困难重重。

1.法规体系还不完善

国务院从2008年开始就 《中华人民共和国河道采砂管理条例》的修编进行研讨，但时至今日条例仍未出台，在全国范围没有统一的河道采砂管理体制，采砂管理存在条块分割、多头管理的弊端。现有的采砂管理相关规定可操作性不强，还需要围绕“人、砂、船”等要素以及“采、运、销”等环节，予以采砂全要素全环节的规范。此外，采砂管理实践中开展行政执法与刑事司法“两法衔接”工作缺乏权威依据，机制砂推广、清淤性采砂管理缺乏上位法支持。

2.责任还需要压实

各级河长是相应河湖管理保护的直接责任人，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，牵头组织对包括非法采砂在内的突出问题依法进行清理整治，但对各级河长责任人的具体职责缺乏细化规定，还存在有“名”不“实”的问题。此外，随着河长制的实施，需要做好河长制与地方行政首长负责制的衔接，采砂管理河长责任人、行政主管部门责任人、现场监管责任人和行政执法责任人的责任需要进一步压实，推动河长制与采砂管理责任制有机结合。

3.监管还存在缺陷

采砂管理的一些环节还存在缺陷，缺乏有效监管。在采砂设备环节，采砂船舶的建造和改建管理缺位，导致新的采砂船流入市场。在运输环节，海事部门对“三无船舶”的监管存在缺失，对没有取得许可和禁采期外的采砂船舶管理还存在监管真空，致使非法运砂屡禁不绝。在砂石销售环节，普遍缺少相应的市场监管手段，导致非法砂石能随意快速上岸销售。交界水域高效的联合监管机制不足，零星偷采行为时有发生，难以禁绝。此外，采砂管理信息化建设滞后，自动化监管设备不足，当前执法监管力量和手段难以满足精细化管理要求。

4.打击力度还有限

建筑市场对砂石料的高需求使得河道采砂成为一种暴利行业，偷采盗采等违法行为仍时有发生，关键在于刑事惩罚手段不到位。一般对非法采砂管理只有行政手段，只能查封扣押违法采砂设备或予以行政处罚。《长江河道采砂管理条例》规定对非法采砂行为，最高可以处30万元的罚款，相比非法采砂获取的高额利润微乎其微，行政处罚打击力度不够。两高司法解释明确非法采砂可入刑，但行政机关执法手段有限，案件取证困难，单次查实的数额往往不够入罪标准，案件移交难度较大，无法充分发挥非法采砂入刑的震慑作用。

五、依托河长制平台强化采砂监管的对策建议

全面推行河长制对采砂管理工作提出了新要求，要充分发挥河长制的制度优势，落实责任，强化监管，聚焦管好“盆”和“水”，既管住河道非法采砂活动，又防控岸上运输销售环节的违法行为，推进河道采砂管理依法科学有序可控。

1.完善法规体系

发挥河长制的制度优势，需要完善与采砂监管相应的配套政策制度。加快出台《中华人民共和国河道采砂管理条例》，通过法律法规的形式进一步明确河长责任，推动河长制与采砂管理责任制有机结合。重点围绕“人、砂、船”等要素和“采、运、销”等环节进行监管，积极探索推行河道砂石采运管理单制度、砂源可追溯制度；建立采砂船、运砂船、采砂机具的登记管理、船舶拆解转产，以及非采砂期间的船舶集中停靠制度。完善非法采砂定罪量刑标准、案件移交等制度，指导各地非法采砂入刑实践。按照 “疏堵结合”原则，加强机制砂推广使用制度建设，健全机制砂行业标准体系，积极推广使用机制砂，缓解砂石供需矛盾。开展疏浚砂综合利用试点，研究出台管理办法，并推动有关地方将疏浚砂利用纳入河长制的管理范畴。

2.压实管理责任

充分利用党政领导作为河长的政治优势和制度优势，抓住“采砂管理责任制”这个牛鼻子，有采砂管理任务的河道要逐级逐段落实采砂管理河长责任人、行政主管部门责任人、现场监管责任人和行政执法责任人，并通过新闻媒体向全社会公布，接受公众监督。坚持高位推动，通过层层签订责任书、明确监管职责，确保采砂管理责任制落实到位。将采砂规划的执行情况、采砂管理成效和打击非法采砂纳入河长制考核体系，严格督导问责，对在河道采砂管理中不担当、不作为、慢作为、乱作为致使河道采砂管理问题突出的相关河长，要依法依规严肃追责问责。

3.强化巡查监管

河长巡河是落实河长制管理和推进河长制工作的重要手段，是发现、解决采砂问题的最有效途径，要充分利用河长制工作平台，多层次、多方位地加强河湖采砂现场监管和日常巡查。将河道管理范围乱采滥挖问题作为村级河长重点巡查内容，加大对重点河段、敏感水域和重要时段的巡查频次，打通河道采砂监管“最后一公里”。依托河长制管理信息系统平台，加快建设采砂管理重点河段、敏感水域视频监控系统建设，利用卫星遥感、无人机、视频监控等技术手段，对可采区、堆砂场、采砂活动、采砂机具、运砂车辆等进行有效监控，及时发现制止违法违规采砂行为，实行采砂动态监管，提高监管效能和精准度。各级河长要进一步落实跨界河流采砂监管联动协作机制，加强流动性、跨区域采砂活动联防联控，切实维护交界水域采砂管理秩序。

4.打击非法采砂

充分利用河长制平台，在河长的统一领导下， 统筹有关部门力量，水利部门负责牵头组织开展治理行动，会同和督促有关部门做好整治工作；公安部门负责打击非法采砂中的治安管理、刑事侦查及扫黑除恶工作；交通运输部门负责对采砂、运砂船舶和车辆的监督管理； 工业和信息化部门负责对采砂、运砂船舶制造和改造的监督管理； 市场监管部门负责对砂石经营活动的监督管理。各级河长牵头建立水利部门移交问题线索、公安部门扫黑除恶、纪委监委查处背后“保护伞”的线索移交机制，发挥非法采砂入刑的利剑作用， 对非法采砂形成强有力震慑，始终保持高压严打态势。