李妮

在市十五届人大常委会第十五次会议审议市政府关于推进社区养老工作情况的报告时，有的委员指出，“社区养老服务市场是块诱人的‘大蛋糕。当前的现状是，市场热度很高，有很多民间资本跃跃欲试，但想的人多、看的人多、问的人多，真正干的人却并不多”。

这三个“多”与一个“不多”，真实地描绘出养老服务市场的发展现状。随着上海养老服务体系进一步完善，政府、市场两个轮子协同运转更加顺畅，市场力量在社区养老服务“增量” “增能” “增效”等方面正发挥着越来越重要的作用，广大老年人多层次、多样化的社区养老服务需求得到了更好地满足。但另一方面，不少企业在介入养老服务市场之后，却发现这个市场并不如想象中的那么“美好”。在市人大常委会社区养老专项监督调研过程中，调研组特意邀请沪上多家社区养老服务市场领头企业进行专题座谈，面对面倾听市场声音。这些企业负责人既对现在养老服务市场的“热度”感同身受，又倒了许多“苦水”，道出了不少难点堵点。

养老服务企业的苦衷

——玻璃门弹簧门现象犹存。近些年，本市各级政府加强“放管服”改革，由政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施，原则上均实行公建民营，委托社会力量进行运营。从数据上看，目前全市共有养老机构733家，公办养老院占一半，主要是事业和集体性质的福利院、敬老院;民办养老院占一半，主要是民办非企业的社会组织，经工商登记的企业不足10%。但其中部分社会组织是由街道、乡镇、区相关单位设立的，名义上是社会力量运作，背后还是政府操办，其他纯市场身份的企业的竞争力处于明显劣势。加之对公建民营项目，政府和相关部门的介入程度比较深、“管”的力度比较大，企业有时会感到束手束脚，难以发挥出足够的自主性。

针对这种现象，有的企业认为，政府和企业的关系应该是合作伙伴，而不能变成简单的雇佣关系。另外，有的企业负责人反映，一些街镇领导更换比较频繁，对企业承接所在区域内的社区养老服务机构也会带来一定程度上的影响。有的企业直言与街镇沟通成本高，不利于产业发展。如，当前单补贴就有运营补贴、建设补贴、开办补贴、以奖代补等。同样名称的补贴，在不同区，甚至同一个区不同街道的落实情况都可能不同，解释口径相差也很大。有的机构开业至今近3年未收到运营补贴，查问原因，又如同进了“旋转门”，要么语焉不详，要么被“推来推去”。

——盈利模式不成熟不稳定。不少企业负责人都感到，养老服务市场虽然规模比较大，但现在还不够成熟。社会资本进入这个市场，除了一些无形障碍需要克服之外，如何实现盈利也是一道难关。老年人收入普遍不是太高，消费观念以节俭为多，养老服務企业要从老年人身上赚钱，难度比妇女、小孩大多了。一些企业满怀“憧憬”进入养老服务市场，但却发现要实现盈利困难重重。而对于民办非企业来说，投资方即使有所盈余，也只能用于业务再发展，既不能分红，也不能以此抵押贷款。一个在养老行业摸爬滚打多年的企业负责人对此十分感慨。他说，自己作为民办非企业“被套牢”了，资金只进不出，只讲公益，不讲回报，虽然享受了政府补贴，但与公办养老院相比，在政策扶持上却不能享受同等的待遇，结果就像开车那样，“一脚踩油门，一脚踩刹车，动弹不得”。

——政策红利“看得见难摸着”。近年来，国家和本市出台了一系列扶持养老服务业发展的政策。为落实好这些政策，相关部门在公用事业费用等减免方面，也提出了“清单制管理”方式，对实际从事养老服务但因产权不清、租赁关系复杂等情况享受不到政策优惠的机构，采用由民政部门认定后再享受居民价格收费标准等优惠。尽管做了这么多的努力，但还是有一些企业表示，没有全面感受到政策关怀的“温暖”。

今年6月28日，国家财政部、税务总局等部门发布了《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》。但其规定的政策只惠及直接为社区居民提供养老服务的机构，而现在很多社区养老服务机构的运营方大多与政府签订的是委托管理协议，也就享受不到这些政策优惠。如果这些运营企业以自己名义提供养老服务，则需缴纳企业营业税和所得税。如，一家养老服务企业，2018年收入将近550万元，按照一般纳税户对待，需要缴税37万元左右，虽然数额不算大，但对一家“小本经营”的小微企业来说也是一笔不小的负担。

——有知名度但还不成规模。经过几年的发展，本市已经出现了一批从事养老服务的民营企业和社会组织品牌，如申养、福苑、友康等。这些品牌企业的发展，提升了上海养老服务市场的专业化水平，激发了养老服务市场的活力。在调研中，无论是养老服务业内人士，还是人大代表、市民群众，都感到上海养老服务市场规模巨大，只有进一步朝着规模化、品牌化方向发展，才能从整体上促进和保证养老服务的高质量发展，政府应该在这方面予以更多的关注和扶持。

但站在市场角度来看，有些企业尽管已积累了一定的市场知名度，也感受到了市场对品牌化、规模化经营的呼唤，却仍感到扩大经营规模困难重重。如，现在市、区两级政府对养老服务专技人员、护理员提供补贴，这是件好事，但由于经费管理需要，要求补贴对象的劳动关系必须在相应的养老设施内，运营企业所招聘的专技人员和护理员因而被“锁定”在一家家的单体机构内，难以进行统一的人力资源调配。而且所经营的社区养老设施大多本身已登记为具有独立法人资质的民非，政府补贴进了民非账户，无法在运营企业的财务流水上反映出来，运营企业名下机构收到的补贴再多，也难以拿出财务账目上的“真凭实据”来向市场证明自己的实力，制约了其进一步的筹资和市场拓展。

“充分发展”的契机

近日，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。大家都注意到其中一个重要的措辞变化——“居家为基础、社区为依托、机构为支撑（补充）”，变成了“居家为基础、社区为依托、机构充分发展”。从“支撑（补充）”一变而成“充分发展”，虽然只是几个字的差别，但对养老机构而言，却无疑将迎来新的更大的发展空间。针对目前机构发展中仍存在的困难和瓶颈，参与调研的企业建议：

——要创造更加公正公平公开的养老服务营商环境。要把养老服务业作为一个新的经济发展业态，着力于调结构、抓质量、保增长，不断健全养老服务市场机制，形成开放公平、竞争有序的市场环境，让机构充分发展，让想做的人能真正做成事。建议按照全市改善营商环境的总体部署，对养老服务市场的营商环境作出具体分析评估，进一步界定政府和市场在养老服务中的地位和定位，明确政府的职责和市场的角色，破除招投标等方面的隐形壁垒，使养老服务市场环境能够进一步得到优化。

——要细化和切实落实各项扶持政策。在相关政策制定过程中，要更多倾听企业呼声，针对企业提出的意见诉求，出台更多可操作的实施细则，切实在运营补贴、税费优惠、水电气价格优惠等方面做到公办民办一视同仁。要积极服务企业，帮助企业找到合理的、可持续的盈利模式。

——要大力培养行业领军人物。要完善人才培训制度，充分利用就业培训基金，促进校企合作，推动专业技能培训;健全激励制度，对从事养老服务业的大中专毕业生给予入职补助，鼓励高素质人才投身养老服务业，不断提升养老服务的专业化水平。

——要继续促进养老服务企业规模经营和连锁化发展。要把养老服务业作为上海服务品牌的重要组成部分来对待，针对运营企业反映的市场融资、政府补贴方式等堵点问题，研究提出扶持措施，吸引更多市场力量参与，不断做大养老服务“蛋糕”。