陈红金，刘晓霞，虞轶俊

(浙江省耕地质量与肥料管理总站，浙江 杭州 310020)

中国以世界9%的耕地养活了世界上20%的人口，粮食生产取得举世瞩目成就的背后化肥的作用功不可没[1-2]。联合国粮农组织统计数据显示，化肥对农作物产量的贡献率为40%～60%[3]，肥效试验也证实化肥在粮食增产中的作用达50%[4]。虽然化肥投入在促进粮食增产、保障国家粮食安全方面发挥了重要的作用，但也引发了严重的农业生态环境问题[5-7]。过量投入化肥引发土壤酸化、次生盐渍化、土壤板结、养分失衡等问题，导致耕地质量逐步退化，严重制约着农业的可持续发展[8-9]。如何在保证粮食产量稳定的同时，减少化肥用量是当前农业生产中亟待解决的问题。

我国自2015年实施化肥减量增效行动以来成效显著，《中国统计年鉴》数据显示，2017年全国平均施肥强度为434.40 kg·hm-2，较2015年的446.10 kg·hm-2，下降2%，但仍远高于发达国家225 kg·hm-2的化肥安全使用上限[10]，化肥减量工作任重而道远。欧盟、美国、日本等发达国家(地区)农业集约化、产业化起步较早，过量投入化肥引发的环境污染问题暴露也较早[11]，20世纪80年代发达国家已经开始重视化肥施用行为及其引发的环境污染问题，并采取了相应的政策措施[12]。经过近30年的试验和实践，发达国家已经积累了丰富的化肥减量经验。借鉴发达国家在化肥减量方面采取的政策和措施对于减少农业面源污染、实现农业可持续发展具有重要意义。为此，本研究梳理了欧盟、美国和日本等发达国家(地区)化肥减量政策的具体做法和实施成效，分析了共同规律和相似机制，基于中国国情提出实施限量施肥措施并形成对策建议。

1 发达国家(地区)化肥减量政策及成效

1.1 欧盟

20世纪50年代至80年代欧盟各国化肥的投入量高速增长，由此引发的环境污染问题日益升级，欧盟采取了法律强制型和经济激励型两方面政策，并取得显著成效[12]。

法律强制型政策主要包括《饮用水法令》《硝酸盐法令》《农业环境条例》等多部法律法规，1980年出台的《饮用水法令》规定饮用水中硝酸盐含量不得超过50 mg·L-1[13]，此后颁布的《硝酸盐法令》(1991年)首次明确水体硝酸盐含量超标与肥料过量使用有直接关系，要求划定硝酸盐含量超过50 mg·L-1的水域为硝酸盐脆弱地带，并要求成员国采取相应措施降低水体硝酸盐含量。各成员国按照法令要求并结合本国实际情况出台相应的化肥减量控制政策，如英国在硝酸盐脆弱地带实施限制农业活动政策：农户与政府签订限制农业活动协议，明确规定不施或限量施用化肥，政府对农户的损失给予65～625英镑·hm-2经济补偿[14-15]。此外，英国还通过实施最高氮肥限量标准、有机肥最高限量标准(以N计不超过250 kg·hm-2)、限定氮肥施用时间等三方面措施减少氮肥的施用[14]。基于《硝酸盐法令》德国于1996年开始实行的《德国肥料条例》严格规定有机肥的最大用量(以N计)：耕地不超过170 kg·hm-2，草地不超过210 kg·hm-2，同时，还限制有机肥料的施用时间，即每年11月15日至次年1月15日养分最易流失的时间内禁止施用有机肥[15]。德国大部分地区还划定了三级水源保护区，并规定了作物种类和施肥标准，一级水源保护区仅允许作为林地和草地，不得种植农作物、施用肥料；二级水源保护区仅允许种植需肥量低的农作物，并严格限制肥料用量；三级水源保护区对作物种类和肥料用量也做出了相应的限定[11]。丹麦氮肥的施用量为强制性标准，磷肥和钾肥为推荐性标准。如砂质黏土种植冬小麦，前茬为冬小麦，氮肥施用上限为195 kg·hm-2；若前茬为豌豆，氮肥施用上限为165 kg·hm-2；若前茬为玉米，氮肥施用上限为175 kg·hm-2。牧草一年的生长期中，氮肥施用量不得超过160 kg·hm-2[16]。

除了法律强制型政策，欧盟各成员国还采用经济激励型政策，借助市场、财税政策等激励农民自觉减少化肥用量，或对违反化肥使用政策的农户给予经济惩罚[17]。以荷兰为例，该国1998年推行的元素账户系统MINAS(Mineral Accounting System)详细记录了农户养分投入量和土壤产出量，并通过控制土壤养分残留(或流失)量推进化肥减量。如果土壤养分残留(流失)量在标准范围内，农户无须缴纳税费，如果超出标准，农户需按规定缴纳税费。土壤含氮(折纯)的免税标准为140 kg·hm-2，超过该标准每1 kg氮收取2.3欧元税费。土壤含磷(折纯)的免税标准为30 kg·hm-2，超过该标准每1 kg磷收取9.1欧元税费[13,18]。除荷兰外，比利时也对未被农作物吸收而残留于土壤环境中的化肥征收环境税[18]。

相关统计数据显示，过去30多年欧盟各国大力实施化肥减量政策，严格执行化肥投入限量制度，氮肥、磷肥用量方面分别比1980年初期减少30%和50%，湖泊和近海水体富营养化得以改善[13]，法律强制型政策和经济激励型政策为欧盟生态农业发展奠定了良好的基础，也较大程度上改善了农田生态环境和农业生产环境。

1.2 美国

美国在控制化肥用量方面主要依托的政策是最佳管理实践(Best Management Practices,BMPs)，BMPS实质上是一种综合性经济激励政策，联邦政府对自愿参与BMPs政策体系的农户给予一定的农业补贴、技术支持、金融优惠等，通过经济激励调整、引导农户的外部行为，促使农户在生产过程中自觉使用环保型、生态型的耕作技术，从而减少化肥用量。其中，残留氮税是美国联邦政府利用经济杠杆减少化肥投入的有效方式，购买氮肥时农户需要支付税费，作物收获后根据作物吸收的氮量农户可得到一定的偿还税款，如果氮肥用量超过作物吸收量,偿还税款低于购买氮肥的支付税费;反之,偿还税款高于购买氮肥的支付税费，农户将得到正补偿[19]。鉴于各州自然条件、土壤肥力和作物结构的差异，美联邦政府未颁布全国性的化肥管理法规[20]，各州根据美国植物食品管理机构协会的指导性意见，并结合当地实际形成各具特色的施肥管理标准。各州并不强制农户采用其推荐的施肥方案，但注重施肥方案的推广示范，爱荷华州、新墨西哥州等均选定约5%的农户作为示范户，要求示范户严格执行推荐施肥方案并详细记录施肥过程及效果，示范户可获得7～28美元·hm-2的专项补贴[21]。美国自实行BMPS政策以来，化肥用量有效降低，农业面源污染在总污染中的占比由1990年的66%～83%下降到2014年的20%左右。

1.3 日本

日本化肥减量采取的是公众参与型政策，该政策具有广泛的动员性。日本在发展现代农业过程中,曾因过分强调产出、过度依赖化肥投入,引发了农业环境污染和农产品安全等一系列问题[22]。面对来自资源和环境的双重压力，日本于20世纪90年代初提出发展“环境保全型农业”，1999年颁布《持续农业法》《家畜排泄物法》《肥料管理法(修订)》，并提出“生态农户”计划，把提高土壤肥力、减少化肥和农药用量的农户登记为“生态农户”[20,23]，“生态农民”可享受硬件补贴、无息贷款支持、税收减免等优惠政策[24]。2006年颁布的《有机农业促进法》明确，特别栽培的认证要求化肥、农药用量比常规农业减少50%以上，有机认证要求至少2年不使用任何农药[13]。基于上述政策的引导，环境保全型农业得到全社会的认可，特别栽培和有机肥农产品形成了较好的价格优势和市场竞争力，进一步推进了化肥减量。1992—2012年，日本化肥施用强度由115.5 kg·hm-2下降到91 kg·hm-2，耕地地力和水体质量得以提升，消费者对环境保全型农业的认可度逐步提高，其中67%的消费者了解有机农业，76%的消费者认可环境保全型农业生产的农产品并有购买意愿[23]。

2 发达国家化肥减量政策解读及适应性分析

欧盟、美国和日本的化肥减量政策均取得了显著的成效，但不同政策适应范围不同，对我国化肥减量政策研究制定提供了有益的借鉴。

欧盟的法律强制性政策具有普遍约束性，对于推进化肥减量效果最为突出，但是管理和监督成本较高，特别是在农户较多的情况下监督和管理成本更是难以想象。此外，法律强制型政策灵活性较差，而化肥用量需根据作物种类、耕地地力等多种因素灵活调整，单一、固化的法律强制型政策难以全面指导化肥减量工作。从当前来看，欧盟法律强制型政策并不完全适合当前我国国情，毕竟中国农户众多且作物种类多样、种植制度复杂[25]，但对于在种植专业化程度较高、作物种类单一的小范围区域，法律强制型政策因操作简便、成效显著等优势特点，仍具有重要借鉴意义。

美国化肥减量政策倾向于经济激励型政策，具有灵活性强、成本低等优势特点，农户可综合自身条件、经济效益等多方因素选择最适政策，但该政策要求市场具备较为完善、发达的体制机制。对照当前农业行业发展实情，我国农业市场体制并不发达，采取经济激励手段难以引导对市场尚不敏感的农户实施化肥减量。此外，补贴政策本身就存在风险，特别是农户道德水平不高的情况下补贴政策更是难以掌控[26-27]。因此，单一的经济激励型政策难以有效促进我国化肥减量工作，在法律强制型政策背景下叠加使用经济激励型政策，发挥两种政策互补优势不失为一种良策。

日本的公众参与型政策充分调动农民、消费者、社会组织等多方力量参与环保型农业的发展，该政策不具备强制性，无须管理和监督，运作成本低；另外，随着环保理念的不断深入、公众参与度的不断提高，该政策会产生强劲的、可持续的化肥减量推动力，但该政策的顺利实施依托较为发达的农业组织、较高的农户素质。就目前而言，中国尚不具备全面推开的基础，一方面是因为农业组织发展不健全，专业合作社数量不大且运作不规范[28-29]；另一方面是因为农民素质普遍不高，受教育程度低，公共意识、社会责任感淡泊[30]。

3 发达国家化肥减量政策对中国化肥限量施用的启发

对欧盟、美国和日本化肥减量政策的分析发现，各国(地区)均采取了限制化肥用量的措施，如英国明确规定硝酸盐敏感区域不施或限量施用化肥，丹麦氮肥的用量不得超过强制标准；美国对氮肥用量低于作物吸收量的农户给予超过购买氮肥税费的偿还税，日本政府鼓励生产和销售化肥用量较常规减少50%以上的特别栽培农产品。中国的研究[31]也认为，确定合理施肥量是获得较高目标产量、维持土壤肥力和降低施肥引起环境污染的关键。为进一步推进化肥减量工作，本文就“限量施用化肥”政策的制定提供了下述参考意见，以期建立一套既具有前瞻性又切实可行的化肥限量使用政策体系。

3.1 加强限量施肥立法建设，并配套出台行业政策

制定法律法规。完善有效的法律体系是欧盟、美国和日本化肥减量工作切实有效推行的基石[14,32]，针对化肥施用问题，我国先后制定发布了《测土配方施肥技术规程》(2006)、《到2020年化肥使用量零增长行动方案》(2015)，但中国出台的政策仅停留在倡导性建议层面，尚未建立具有强制力的法律法规体系[33]，且已颁布的政策与农户的生产行为或补贴机制联系不密切，效果不明显。我国正不断加强法制建设推进依法治国，事关农业面源污染治理、乡村振兴大局的化肥使用问题同样需要出台相应的法律法规作为保障。当前亟须借鉴欧洲、美国、日本施肥立法建设经验，加强限量施肥立法建设，做到有法可依。此外，基于中国地域差异明显的特征，除制定全国性的法律法规之外，各地应立足区域实际出台地方政策，并加大执法力度。

配套出台行业政策。美国根据《农业、农村开发及相关机构拨款法》制定了乡村清洁水计划，又在《联邦水污染控制法》中提出了最佳管理实践BMPs，行业配套政策的提出高效促进了化肥减量法律法规的执行。我国应在坚持立法先行的前提下，制定切实可行的行动计划或实施意见，采取行业政策配合法律法规的形式助推限量施肥落实落地落细。

3.2 加强行业组织建设，健全技术人才队伍

英国实行以非政府形式为主导的农技推广体系，在推进农业化肥减量过程中充分发挥了农民协会、商业技术公司等行业组织的作用；丹麦农业行业组织既负责维护农户权益，也负责监督和约束农户行为。我国在推进化肥限量施用的过程中应注重行业组织建设，搭建好政府和农户的纽带，借助行业组织力量更好地贯彻落实政府限量施肥政策方针、汇集反馈农户限量施肥困难问题、破解限量施肥技术难题。丹麦化肥限制措施得以迅速落实除了依靠行业组织，农业专业技术人员的作用也功不可没，丹麦在全国共下设95个地方服务中心，平均18位农民就有1名专职农业技术人员为其提供各种服务，庞大的技术队伍将新技术的推广和应用周期缩短为1年。目前，我国已建立了涵盖部、省、市、县、乡镇五级的耕肥技术推广体系，但是技术人员数量普遍偏少，如浙江部分设区市从事耕肥业务的有且仅有1人，难以全面推开限量施肥工作。下一步应逐步发展壮大技术队伍，为限量施肥工作的推进奠定组织基础。

3.3 引导多方力量参与，形成良性互动机制

全面推进化肥限量施用还要借鉴日本公众参与型政策上下结合的良性互动机制，政府层面制定相关法律法规，以日本农协为首的民间组织和有机农业团体积极发动、引导公众参与化肥减量工作，通过影响传统生产理念改进农民施肥行为，或借助价格机制调控生产行为促使农户减少化肥投入[3]。建设有中国特色的化肥减量、限量施肥体系也需要全社会的积极参与和共同推进，可借鉴日本公众参与型政策，由政府引导制定“限量施肥”优质农产品的认定标准，并不断提高“限量施肥”农产品的社会认可度和影响力，增强价格优势和市场竞争力，引导农业组织、农户、消费者多方力量直接或间接参与限量施肥行为。此外，美国、日本等国家充分借助新型农业经营主体力量大力推广施肥新技术新方法，当前我国农业组织已逐步形成并不断发展壮大，可发挥各类新型农业经营主体的示范带动作用，提高农户限量施肥意识，激发专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体参与化肥限量施用的积极性。

3.4 加强农作物化肥限量施用配套技术研究和创新

技术的集成、推广和应用在各国实施化肥减量过程中均发挥了重要作用，其中美国立足大量田间试验建立施肥指标体系并向农民推荐施肥方案[21]，日本在水稻化肥减量方面推广了机插侧深施肥、育苗箱全量施肥、肥效调节型肥料等技术[34]，英国利用耕地施肥推荐系统开展合理施肥、利用替代性肥料或施用添加剂(硝化抑制剂和脲酶抑制剂)、高环境风险时期不施化肥等技术减少化肥用量[14]。当前我国首要任务是制定化肥限量施用标准，并结合产业，从肥料品种选择、不同肥料施用量、施肥方法等入手，分类制定限量施肥技术规程，确保限量施肥落地到田到作物。充分利用施肥推荐系统指导农民开展化肥限量施用，加大有机肥替代化肥实施力度，大力推广新型肥料，开展机械施肥等简便高效限量施肥技术。