文_吴传毅

从很大程度上讲，一个国家是否取得成功，根源在于国家治理。采取什么样的治理模式，使国家治理取得成功，既需要吸取各国成功的共同经验，更需要依靠本国人民自己的探索和创造；既需要尊重本国的历史文化逻辑，更需要尊重本国发展的现实逻辑。实践证明，照搬他国治理模式从来就没有成功的范例。改革开放以来，我国国家治理模式进行了深刻的变革，大致走过了从管控到管理到治理的三个阶段。

一、改革开放初期管控局面开始出现松动

党的十一届三中全会作出了“把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的战略抉择，掀开了我国改革开放的伟大序幕。党和国家工作重心从过去以阶级斗争为纲转移到经济建设上来。围绕经济建设这个重点和中心工作，国家开始了由政治主导型向经济建设型的大转变，改革开放之前的社会管控局面开始出现松动。

党和国家工作重心由政治转移到经济。把党和国家工作重心由政治转移到经济上来正式开启了探索中国特色社会主义道路，进而开创中国现代化的伟大进程。这个时期农村先行改革，推行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制激发了农户极大的生产热情，农民生活水平显著提高。1987年党的十三大确立了党的基本路线，即“一个中心，两个基本点”。围绕经济建设这个中心，政府逐渐开始小范围地放权让利，国家开始向社会放权，农村基层村民自治与城市基层居民自治成为国家向社会放权的重要标志。

“强政府”与“弱社会”格局没有改变。改革开放之初，政府仍然是社会资源唯一掌控主体，由此形成了“强政府”与“弱社会”的治理格局。尽管改革开放时期党和国家工作重心转移到经济建设上来，但是，推动经济发展的主体仅限于政府，市场及社会组织的作用没有受到重视。政府在权力分配格局中仍然占据着绝对主导地位。“强政府”与“弱社会”的治理格局有着鲜明的时代特征。新中国成立之初，我国积贫积弱、一穷二白，与此同时还受到国际国内敌对势力颠覆新生政权的威胁。为了巩固新生政权，也为了改造旧社会，我们采取了高度集权的管理模式，这一管理模式极大地增强了国家组织动员能力和对社会的控制能力。“强政府”与“弱社会”治理格局作为特定阶段的产物，较好地完成了其历史使命。

以管控为目标的管理模式仍在沿用。以管控为目标的管理模式是千百年来的统治模式。新中国成立以来到改革开放初期，我们基本上还是沿用这种模式。以管控为目标的管理模式体现在多方面：一是管理主体还是单一的政府主体。政府包揽了经济政治文化社会等一切事务，这不仅造成政府管理成本居高，也使得政府管理效能大打折扣，因为政府管了很多不该管也管不好的社会事务；二是管理手段还是采取“运动式治理形式”，即当社会矛盾突出集中的时候，采取运动方式解决；三是管理机制上突出单向管控方式，而没有注重多方面多维度多角度治理；四是管理环节上突出事后处置。从管理环节上讲，现代国家治理可分为事前预防、事中监管和事后处置相结合。但是，这个时期的管理环节只注重事后处置，缺失事前预防和事中监管过程。

管控型治理模式因政府权力过大，影响了社会各方面积极性的发挥，从而使得国家治理效果大打折扣。

二、市场经济体制改革形成经济型治理模式

1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革目标。市场这一主体正式登上中国社会治理的舞台。市场主体地位的确立，带来了改革开放后中国经济高速发展的第二次飞跃。至此，政府单一治理模式开始被解构，代之以政府与市场的双重治理主体，经济型国家治理模式逐渐形成。

从单一治理主体转为双重治理主体。社会主义市场经济体制改革目标的确立，强调经济改革必须在国家计划大背景下展开，改革最重要的目标是发挥政府力量与市场力量的双重作用。发挥市场力量，即强调市场在资源配置中的基础性作用；发挥政府力量，即发挥政府在宏观经济领域中的调控作用，通过二者的作用，实现政府与市场对经济工作的分工，实现政府与市场共治的局面。这种分工和共治促使企业逐步摆脱了政府机构附属物的地位，企业逐步成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场竞争主体。

确定经济发展为国家治理首要目标。经济型国家治理模式的形成，目标很鲜明，就是要追求经济效率和GDP的增长。自此，经济建设成为各级政府中心任务，经济增长业绩在干部考核中的地位日益突出，逐渐形成了特色鲜明的话语体系与表述习惯：比如“以经济建设为中心”“发展是硬道理”“发展、改革与稳定三者之间的关系”“不管白猫、黑猫、抓住老鼠就是好猫”等经典表达。上述表达反映了政府治理的时代特征，其时代意义显而易见。

以经济体制改革方式推动经济发展。围绕经济发展目标的确立，党和政府积极探索经济体制改革路径。经济体制改革就是要改革束缚经济发展的体制机制，给企业松绑。企业作为市场经济主体必须具有独立人格，必须不受外来力量的干预。于是，开展了对国有企业和集体企业的股份制改革，通过股份制改革，进一步明晰产权，强化股权人的经济责任，并通过制定和实施《公司法》《破产法》等法律进一步明确市场主体的资格和地位，又通过制定和实施《反垄断法》《反不正当竞争法》《产品质量保障法》《消费者权益保障法》等规范市场主体行为。

经济型国家治理模式的形成一定程度上推动了经济高速发展，但与此同时也带来了一些矛盾问题，尤其发展到后期，矛盾问题更为凸显。比如：国企改革中的下岗职工涉访问题；征地拆迁及补偿安置费用不合理；政府一些整治措施危害部分群众的利益；企业拖欠工资、医药费、退休金；自然资源、遗留资产归属问题；部分干部违法乱纪、财务不明、贪污腐败；社会治安、行政执法等问题处理不好引发群体性事件。这就引发人们的深入思考，经济体制改革只是改革的一个领域，还必须进行政治文化社会生态各领域的全面深入改革。

三、通过全面深化改革积极探索现代国家治理模式

党的十八大以来，我们积极探索现代国家治理模式。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，明确了经济政治文化社会生态国防和军队建设以及党的建设等七大领域的改革任务，绘就了全面深化改革的“路线图”，并就各个领域提出了具体改革措施，提出了全面深化改革的总目标是“坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化”。现代国家治理模式的逻辑愈发清晰。

政府、市场与社会共治形成共识。围绕全面深化改革总目标的实现，学界积极探讨现代国家治理理论，实践部门积极探索现代国家治理模式，并形成了一系列理论与实践成果：现代国家建构的政治理论基础是“国家的一切权力属于人民”，因而人民群众必须间接或直接参与到国家治理实践当中来。现代政府代替人民治理国家，这是人民群众参与国家治理的间接形式；而市场或社会组织参与国家治理则是人民群众参与国家治理的直接形式，因而现代国家治理主体必须是多元主体；现代国家治理领域包括经济政治文化社会生态等领域的治理；现代国家治理形式不是要求管理对象绝对服从，而是与管理对象达成共识、形成合作。现代国家治理的主要特征：治理主体是政府、市场、社会三方力量；治理客体是社会公共事务，具体包含经济、政治、文化、社会和生态等领域；治理理念则是指导性治理与基层自治相结合；治理目标是实现公共利益需求最大化，而不能像古代专制国家一样，统治者只是为了一己私利去执政。现代国家治理之所以强调三方共治，目的是克服政府单一主体治理的缺陷，通过市场治理和社会治理来弥补政府治理的不足。强调三方共治，还能促使政府权力合法、公平、公正、公开运行，保证市场结构合理、企业高质量运转，实现社会组织自主、自治和自律。需要明确的是，政府、社会与市场三方力量都必须纳入法治系统当中。国家治理体系现代化具有显著的标志：国家治理制度化、法治化、规范化；多元主体协同共治；形成稳定的国家权力结构。国家治理能力现代化也具有显著的标志：具有维护国家安全的能力，即具有维护国家经济政治文化外交等安全的能力；具有发展经济的能力，即保持经济增长能力、宏观调控能力等；具有达成国家共识的能力，即具有塑造共同价值理念和信仰文化的能力；具有促进社会公正的能力，即具有保障和改善民生，维护社会公正的能力；具有优化自然生态环境的能力，即具有保障自然生态环境，实现人与自然和谐共生的能力。

切实贯彻落实新发展理念。发展是执政兴国的第一要务。中国共产党正是秉承发展的要旨，才带来了中国几十年来的和平和发展，人民也得到了前所未有的实惠。但是，在经济型国家治理模式下，积聚的矛盾问题制约了中国经济社会的持续发展，并成为中国持续发展的瓶颈，亟待中国共产党人探索新的治理模式。党的十八届五中全会提出了新发展理念。新发展理念是科学发展观的继承和发展。新发展理念是贯彻落实以人民为中心发展思想的具体战略举措。创新发展解决发展动力问题，摒弃了对旧的发展模式的依赖，也为经济持续发展找到了新的动力和新的增长点。协调发展解决发展不平衡不充分的矛盾问题。通过协调发展，解决政治文化社会生态等与经济发展不平衡不充分的矛盾问题，解决地区发展不平衡不充分的矛盾问题以及乡村与城市发展不平衡不充分的矛盾问题。绿色发展解决人与自然和谐共生的矛盾问题。人民对美好生活的追求表现在多方面，其中就包括对优美生活环境的追求。优美生活环境让人民有更多的获得感、幸福感、安全感。开放发展解决发展内外联动问题。当前经济全球化成为时代滚滚洪流，任何国家也不能“独善其身”，不可能关起门来搞“自我发展”。确定开放发展理念，就是要在世界范围的竞争中，提高自身发展能力。共享发展解决社会公平正义问题。实现社会公平正义是中国特色社会主义的法理逻辑和内在要求，只有坚持共享发展，实现发展成果的人民共享，社会才会长治久安，才会和谐稳定，才能彰显中国特色社会主义的制度优势。

确保党总揽全局协调各方的作用。实现国家治理体系现代化，涉及经济、政治、文化、社会、生态、国防与军队、党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，这一整套的国家制度必须紧密相连、相互协调。否则，就会出现制度功效相互抵消的现象。实现国家治理能力的现代化，需要高素质的干部队伍作保障，没有高素质的干部队伍作保障，再好的制度也会在执行中变形走样，所以，需要强调人才队伍建设，而党管干部为干部队伍建设提供了人才保障。发挥党统揽全局协调各方的作用，具体有以下要求。一是党领导的范围覆盖到每个领域，具体包括经济、政治、文化、社会、生态、国防与军队建设等，党的领导不能留下任何一个死角。二是党管全局性根本性关键性问题。这实际就是管方向，党的领导绝对不是事无巨细都管。如果事无巨细都管就会造成以党代政以党代治的现象，就会回到改革开放之前的老路上去。三是党必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。党的领导是党执政的表现形式。但是，执政的中国共产党必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，科学执政的实质就是在执政活动中要不断深化共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识，按照客观规律办事，防止主观主义；民主执政就是要坚持以人民为中心、为人民执政、靠人民执政、充分发扬社会主义民主政治，充分汲取人民的智慧，依靠人民群众的力量，形成中国特色社会主义事业的强大力量；依法执政就是党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，把党的主张和人民的意志上升为国家意志，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会、生态等的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律具有相对稳定性。四是党的领导方式就是要发挥思想引领、资源统筹、力量整合的作用。思想引领是确保党的执政取得成效的重要方式，用发展着的马克思主义而不是教条的马克思主义指导中国特色社会主义不断发展；中国共产党具有强大的组织动员能力，能够有效统筹资源、整合力量。统筹资源才能充分发挥资源的最大功效，整合力量才能形成强大力量。五是充分发挥国家政权机关、政府、人民团体及事业单位的法定职能。党领导各政权机关、政府、人民团体及事业单位履行好自己的职能，就实现了党领导的根本目的，社会就会和谐有序、健康发展。