王务均,李家新

(安徽工业大学，安徽 马鞍山 243002)

省域高等教育内生于我国高教管理体制及其改革实践。建国后至1980年代，高等教育领域形成了中央部门办学和地方政府办学的“条块分割”局面，高校管理僵化、资源投入单一、缺乏办学活力，难以适应“改革开放”对科学技术人才的要求。1990年代我国高教管理体制改革取得突破，改革前有62个国家部委举办367所高校，到2000年只剩下10余个部委举办120所高校，其中71所归教育部直接管理，其余均下放省级政府管理。至此，“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”的高等教育新体制基本形成。1998年《高等教育法》明确规定，省级政府统筹省域高等教育发展、管理地方高等学校。各省举办和发展高等教育的自主性、积极性空前增强。2016年全国省属高校数由1998年的759所增加至2256所，省属高校占全国高校的比例也由1997年的66%上升至2016年的96%。随着我国省域高等教育渐成体系，省域高等教育及其治理也成为研究热点。

一、研究文献的图景呈现和梳理

(一)省域高等教育体系结构研究

省域高等教育体系研究。省域高等教育是省级行政区划内各级各类高等教育的总称。[1-2]省域高等教育体系包含高等教育层次、类型、结构、科类等人才培养内涵的整体，按照隶属关系分为部属高校、省属高校和市属高校；按照办学形式分为普通高等教育、成人高等教育和各类终身教育；按办学体制分为公办高校和民办高校等，一个结构合理、运转顺畅的省域高等教育体系，具有自我调节的功能，各部分和谐发展。[3]省域高等教育发展首先注重其内在功能的建设和完善，在实现其发展的内在价值基础上，再实现其经济和社会发展的外在价值[4]，推进省域高等教育科学发展，正确认识其内外部组成要素及其相互关系，建构科学发展环境、科学发展条件、科学发展能力和科学发展质量等子系统。[5]

省域高等教育结构研究。高等教育作为促进省域经济发展与社会进步的重要动力，各省级政府加大投入力度，合理布局高等教育结构，使之对应省域经济结构、产业结构、人地结构和城镇化发展水平，以实现“高教强省”目标。[6]推进省域高等教育科学发展，既是区域经济社会发展的先决条件和客观要求，也是转型期高等教育各类局部改革目标的根本指向，但实践中省域高等教育发展存在盲目追求规模和结构的“大而全”倾向，系统优化和有效评价省域高等教育有助于我国高等教育整体结构和功能的发挥。湖南省结合省高等教育中长期发展目标，提出构建省域高等教育体系具体策略、路径保障和战略举措；广东省调整与活化高等教育的管理权、举办权、办学权，多措并举创新省域高等教育体系及发展模式，积聚省域高等教育发展经验[7]。

(二)省域高等教育发展策略研究

省域高等教育发展理念研究。发展和做强省域高等教育具有承载和落实国家战略目标的重要责任，也承载实现区域经济社会发展整体目标的根本任务[8]，创新省域高等教育发展理念，建立促进科学发展的“先导观”“体系观”“服务观”和“管理观”，是做强省域高等教育的理念和前提。“高教强省”是实现经济强省、科技强省、人才强省的起点和基石，新世纪以来各省“高教强省”战略和建设规划方兴未艾，坚持协调发展的战略思路、需求导向的价值理念以及整体提升的目标选择。[9]非均衡协调发展理念与省域高等教育布局调整有着内在逻辑关系，成为省域高等教育政策规划和分类发展的逻辑基础。[10]

省域高等教育发展策略研究。从整体上看，我国省域高等教育发展呈现完整性、能动性、开放性和不均衡性等特征[11]；从战略选择上，省域高等教育以需求导向取代资源导向，以重点突破带动整体提升，以优势生长促进均衡发展，以强化省级政府职责推动管理职能转变，以做强省级高等教育促推区域协调发展[12]；从做强目标上，东部发达地区以“整体做强”“建设高教强省”比较合适，中西部大多数省份以“在原有基础上加速提升”“打造新的增长极”、形成“局部优势”比较合适[13]。北京、上海、广东、江苏、山东、安徽、贵州、云南、海南、宁夏等省(市)结合区域特征与产业特色，纷纷出台高水平大学和学科建设政策和措施，推动省域高等教育“高原高峰”发展或“一流”建设[14]，发挥“省部共建”对地方高校的带动作用，积极争取中央财政支持，打造高等教育先导区[15]。

(三)省域高等教育质量提升研究

人才培养质量研究。高等教育培养的专业人才是社会生产的中坚力量，对于促进经济增长具有重要意义。[16]以教学和学生为中心是省域高等教育发展的根本选择和价值内核，贯穿于省域高等教育发展实践，激发大学发展的内在动力。[17]省级政府保障省域高等教育质量是高等教育宏观管理的重要趋势，必须从提升省级政府统筹能力、制定区域发展战略、优化布局结构、提升教学质量等多个层面推进。[18]江苏省高等教育以“四个转变”为导向，从“四个维度”推进高等教育质量提升，更加重视育人的中心地位，把促进学生成人、成才作为衡量质量的最重要标准。[19]相比中央部属高校，省域高校在经费、设施、师资等竞争中处于劣势，构建和完善应用型人才培养体系，更好发挥省域高校在地方经济建设和社会发展中的核心作用。加大西部地区高等教育投入，持续提高西部教师收入水平，创造更好育人平台，促成稳定的人才培养团队。[20]

学科建设与应用性社会服务研究。省域高校不仅担负创新人才培养的使命，还需利用智力优势和资源优势，促进产学研合作，加快科技成果转化，推动省域经济增长，使高校成为区域创新驱动的中心。高等教育与产业发展的关系可以是引领关系、伴生关系，也可以是跟随关系。湖南省简化高校与企业合作项目的审定、返税和减税等程序，建立按科研绩效分配科研课题的机制；江苏省加强省域高校学科建设，形成与江苏产业结构高度关联的重点学科体系和专业结构，服务江苏战略性新兴产业发展；广东将高水平大学外延扩展到应用型本科院校和高职院校，为社会培养应用型、技能型的专门人才，引导广东高等教育作出创业型反应[21]。

(四)省域高等教育治理探索研究

省级政府高等教育治理责任研究。20世纪90年代，我国深化高等教育体制改革，“条块分割”局面得到根本扭转，逐渐形成“中央和省两级管理、以省级政府管理为主”的新体制。[22]根据“接、放、管”的新要求，省级政府承上启下发挥统筹作用，强化责任担当，推动职能转变，提升“管”的能力；地方高校发挥办学主体作用，提升“办”的水平；区域性社会中介组织通过组织重构、能力提升和行业自律，提升“评”的质量。[23]“以省级政府管理为主”必然要求理清中央政府与省级政府的责权关系，立足省级高等教育责任与使命，增强与地方经济社会发展的协调适应性，为地方服务[24]，实现省级统筹权与落实高校自主权相结合，建立多中心的高等教育治理机制[25]。因此省级政府的认知水平、努力程度、发展举措，深刻影响省域高等教育管理效率和治理水平。

省域高等教育治理探索研究。改进政府治理模式，建立新型政校关系，明确政府公共教育服务职能，落实高校办学自主权，建立基于社会参与和民主管理的高教管理制度。加强省级政府统筹，推进省域高等教育现代化建设，促进大学功能整合，加快建成现代大学制度，解决群众最关切的教育质量问题。省市政府及其教育主管部门领导，以及相应高校领导，在“顶层设计”和“基层创新”之间，充当“第一行动集团”的作用，驱动省域高等教育改革发展，形成影响全局的公共决策。[26]省级政府主导省域高等教育发展，增加财政预算和政策投入，增强高等教育综合实力，提高人力资本质量和生产效率，推动省域经济增长，提升省域竞争力。

(五)省域高等教育治理比较研究

省域高等教育治理国内比较研究。省域高等教育核心竞争力反映一个地区高等教育规模、质量、结构和效益等方面的综合水平[27]，构建省域高等教育发展评价指标体系，采用因子分析法、聚类分析法等方法，对我国省域高等教育实力进行测度、排序和分类，总体呈现出东、中、西三大区域的梯度不平衡，以及省域之间的实力差异[28]。各省资源禀赋、经济水平、人口结构以及全国重点高校建设等供给侧差异，是省域高等教育财政投入、结构数量以及质量差距的基本原因。[29]通过高等教育发展指数、省域经济发展指数、社会公平指数和全国均值的离差分析与比较[30]，揭示省域高等教育内部要素与经济社会发展外部条件的协调性、适应性和差异性，以及对省域高等教育空间布局、城镇化发展的影响[31]。基于生产函数、教育综合指数以及复合DEA分析等方法，测算省域高等教育效率同样呈现区域不均衡和省级差异。[32]

省域高等教育治理国际比较研究。1980年代以来世界高等教育经历规模扩张和财政性教育经费下降的普遍危机，处于低端的地方高等教育越来越失去政府的支持，出现毕业生质量下降和学术成果量有余而质不足的危险。美国加州注重高等教育总体规划，引导各类院校特色定位卓越办学，成就了加州高等教育系统的辉煌；日本东京都利用地缘优势聚集高等教育资源，形成区域高等教育非均衡发展的典范；德国巴符州推进普通高校与应用技术大学“双元制”发展，增强区域高等教育的协同创新能力。哈佛大学原校长德里克·博克将“从容、自由和更具批判性”的治理实践、理论思考与方略探索结合起来，对包括美国在内的国际高等教育界产生了重要而持续的影响，为我国做强省域高等教育从理论层面到战略规划再到治理实践提供了“中层突破”的样板。[33]

综上，省域高等教育已成研究领域和热点。龚怡祖教授指出，“研究领域”的形成起源于问题研究，但又超越问题研究，表现为大量对同类或相近问题的研究结果有机集成的大块研究空间，是具有一定自觉意识的研究形态。但其知识结构的“聚敛性”特质尚不明显，知识原理的“特定化”也欠缺，认知基础和价值基础还未牢固，知识建构活动仍要继续。[34]对照这一论断，我国省域高等教育研究呈现由体系结构、发展策略、质量提升、治理探索以及经验借鉴等相关研究问题及其成果集成的研究领域。然而，研究的目的在于优化治理。近年来，不少研究者从新型政校关系、增加财政投入和建设现代大学制度等视角，提出优化和改进省域高等教育治理的多种方案，很具有指导意义。但客观地说，由于该领域缺乏系统性和聚敛性的理论基础与治理建构，更像是一块集中了大量相关问题的“学术公地”，距离“科学自觉”的高等教育治理仍有一段路径。

二、省域高等教育治理的理论基础

(一)高等教育系统论

伯顿·克拉克(Burton Clark)指出，高等教育系统是“由生产知识的群体构成的学术组织”。从其内部来看，它依赖学术工作、信仰和权力三大要素协同运行；从其外部关系来看，“学科和院校单位通过国家、市场和学者的协调形成复杂的学术系统”[35]，进而形成“学术组织视野中的高等教育系统”[36]。从世界范围看，高等教育系统横向区分为四种一般的形式，即单一公立系统的单一机构部门、单一公立系统中的多重机构部门、多重公立子系统的多重机构部门及私立和公立系统并举的多重机构部门；纵向区分为“以任务层次为基础进行高低分等的次第等级和以声望为基础进行分等的地位等级”，具体地说，“(高等教育)机构本身的层次有高有低，低层次的机构为高层次的部门提供生源；公众和任职者都会对职业和社会地位进行分等，毕业生去路不同导致高等院校处在不同的声望层次。”克拉克源于知识工作的“专业性”和“自然模糊性”，指出“这些系统无论是否正式地组织起来的，都是范围更大的社会的松散联系部门”，但正是分化的学术系统产生了“有关现实的某些方面的思想信条”，知识工作和学术信念的分裂倾向，最终以“文化象征”和“权力整合”的形式，促进高等教育系统变革和发展。

英国教育家阿什比(Eric Ashby)提出，“任何类型的大学都是遗传和环境的产物。”[37]大学作为一种有机体或有机群体，其内部各要素之间以及它与周围的环境一起构成了相互联系和相互作用的生态系统，进行能量转换、物质代谢和信息传递等功能活动。约翰·范德格拉夫(John VandeGraaff)等认为，学术组织积累形成了“研究所和系—学部和学院—大学—多所分校构成的大学系统—州政府—中央政府”等六个层次。[38]传统大学主要限于前三个层次，第四个层次主要是20世纪之后高等教育发展的产物，最后两个层次的存在使得高等教育的利益相关者从大学内部扩展并延伸到外部社会。由于各国教育管理体制及大学传统的差异，各国高等教育系统及其内部关系均呈现不同的特征。改革开放后，我国逐渐形成“中央集权和地方分权相结合”教育管理体制，在全国和省域两个层级分别建立起了实体化运行的高等教育系统，且这两套系统所辖范围各有界定、等级权力互有差异。[39]

潘懋元指出，“教育作为一个子系统，与整个社会大系统及其他子系统间，存在必然的联系，即本质之间的关系。它的运行，除了与整个社会大系统和社会及其他子系统的活动存在内在的必然联系，要遵循教育的外部关系规律之外，还要遵循其本身的特殊规律。”[40]在认识教育内外部规律的关系上，潘懋元强调，“教育为社会服务的功能，是通过培养人来实现的，而人的培养，必须遵循教育内部关系规律。同时，人的培养，总是在一定社会环境中进行，要受社会的经济、政治、文化等所制约。即教育内部规律要受教育外部规律所制约，教育外部规律要通过内部规律来实现”。在自然界，物种竞争是保持生态平衡和系统发展的基本原则。在高教界，区域内高校间存在显著的发展竞争，进行策略性互动。[41]提升高校生态竞争力是重视教育行为对生态环境的影响，接受可持续发展的思想，将教育发展与生态协调的理念应用于教学、科研和社会服务的各个环节，促进原有教育运行管理模式的改进，并不断创新所获得的一种新的竞争力。这种竞争力将有利于高校提高教育效率，有效地把握教育先机，培育良好的学校声誉。[42]从省域看，适度的高校竞争可以提升人才培养质量和科研转化能力，实现服务省域经济社会发展的目的。也就是说，促进人的发展和服务省域发展是省域高等教育的两个基本功能，也是其治理的基本价值所在。

(二)竞争性地方政府理论

省域高等教育治理除受到高等教育生态系统制约外，还与省级政府的性质和行政作为有关，如此才能基于省域发展实际，制定更为全面的高等教育治理政策。美国学者蒂布特(C. M. Tiebout)最早发现地方政府存在竞争的必然性，他指出，“只要居民可以择区而居，那么各辖区的政府之间就会出现竞争。……在这种理想情况下，居民用脚投票足以给地方政府带来硬约束。”[43]后来政治学界将其观点总结为“蒂布特假说”，即“只要存在多级政府下的分权，就一定会出现次级政府竞争，这一竞争本质上与政体无关”。[44]地方政府竞争的早期研究主要围绕财政和税收竞争展开，认为竞争的目的是吸引更多的要素流入本地，以实现本地利益最大化，并将其划分为横向的财政竞争、纵向的财政竞争和标尺竞争等三类。蒂布特坚持地方政府竞争能够改进政府效率，但奥茨(Wallace E. Oates)认为，“竞争可能带来副作用，比如税率下降导致政府税收收入下降，从而导致公共服务达不到最优水平。”[45]

我国学术界用“中央主导下的地方政府竞争机制”来解释中国经济持续增长的制度性因素。[44]金太军等指出，在计划模式下，中央—地方关系的制度变迁完全由中央推动，地方政府绝对服从且无博弈能力；只有在双轨制条件下，地方政府作为经济等级体系的一级和地方经济的代言人，开始在区域市场化过程中发挥第一行动集团作用，加快了中央、地方甚至多元的制度供给局面，推动了经济高度增长。[47]钱颖一等认为，中国式分权在不同级别政府间形成了一个类似于联邦主义的财政结构，地方政府成为具备一定自主权的经济竞争主体，财政激励推动了地方经济增长，并加快了市场化改革的步伐。[48]周黎安等将地方政府竞争机制纳入中国现实政治因素，提出“政治锦标赛”理论和“官场+市场”的解释模型，指出地方官员之间围绕着辖区经济发展的官场竞争嵌入在不同辖区企业之间的市场竞争之中，而辖区企业参与的市场竞争又嵌入在官场竞争之中，其良性互动和有效合作揭示了我国独具特色的经济增长机制，但周黎安同时强调了“中国地区差异”和该模式在公共服务等领域存在严重的“挤出效应”。[49]我国地方政府作为一个竞争性的经济主体系统，对地方经济社会发展负有关键责任，省域高等教育治理以提升省域竞争力为依归，在中国大学模式演进中逐渐成熟，并为世人所认同。

三、“竞争性治理”：省域高等教育治理的结构选择

高等教育系统论告诉我们，省域高等教育治理不仅要尊重教育内部关系规律，还要充分利用教育外部环境条件——政府主导省域发展的制度实际，以“竞争性治理”为原则，建构省域高等教育治理结构和路径策略(见图1)，实现省域高校“培养人才”和“服务发展”的统一。

“竞争性治理”可理解为，在省级政府主导下省域高校展开“适度竞争”的发展机制。一是高等教育治理必须适应市场经济发展及其改革进程。我国40年的经济增长是在深度市场化的进程中发生的，省级政府已深度融入省域竞争之中，其竞争实力基于高等教育发展，因此以“适度竞争”原则提升教育治理能力，进而提升省域竞争力。二是省域高等教育也是一个复杂的生态系统(省域高校办学类型多样、任务层次多样)，“适度竞争”有助于促进有机体生长和动态平衡，激励高校产生学术增长或生态位升迁的动力，增强省域高等教育生机和活力。三是高校内部营造“适度竞争”的学术环境，有助于激发师生的学术创新热情，进而提升教育质量，为省域发展提供人才和智力支持。总之，省级政府必须在高校“竞争性治理”机制中，发挥制度供给和政策创新的统筹作用。

图1 “竞争性治理”：省域高等教育治理结构

首先，要求省级政府“作对激励”。省域高等教育作为一个复杂的生态系统，不仅面临省内各高校的发展竞争，还面临全国甚至世界范围内的教育竞争，其竞争力如何直接影响到省域发展目标的实现。一是深化教育分权。独立的市场竞争要求省域高校增强市场意识和竞争能力，拥有包括财政、人事及规划发展等自主发展空间和办学权力。省级政府应充分尊重高等教育内部规律，深化“放管服”改革，坚决减少对高校的微观管理和行政化干预，该放权的权坚决放到位，并保证服务优化和监督有效，使省域高校成为独立办学的竞争主体，明确自己的办学方向和生态定位，并在自身定位上办出特色和水平。二是加强制度创新。教育必须与社会发展要求相适应，受到外部关系规律的支持或制约。省级政府应有意识地加强发展考核的宏观指向作用，围绕省域发展主要目标和产业规划，改进省域高校的发展评价机制及校领导任期考核制度，将评价结果与省内高等教育政策和资源配置相衔接，推动省域高校围绕人才培养、科学研究和服务省域发展开展“学术竞争”，以增强省域高校的办学效率，并促进省域经济社会发展。

其次，要求省级政府“作对协调”。协调的目的在于正确处理高等教育系统内外部关系，为省域高等教育发展创造良好的外部环境和条件。一是营造公平竞争环境。省级政府通过制度创新促进省域高校公平竞争和合作发展，尽量减少因“区别待遇”而引起的“零和博弈”或恶性竞争，协调省域高校进行差异化定位和互补发展，促进省域高校开展良性互动和合作活动。二是注重规划引领和目标引导。我国省域高等教育发展呈现梯度化差异，但纵观高等教育发达省域如江苏省、广东省等，都较早地开展了省域高等教育发展战略规划，启动相关行动计划。如广东省在全国省域中最早出台《关于高水平大学建设的意见》，通过规划引领和目标引导，加大省域高校经费投入和绩效考核，以提升地方高等教育综合实力，办出更多高水平名牌大学。三是提供理论指导和信息帮助。省域高校面临省域乃至更大范围的发展竞争，需要更前沿更宏观的理论和信息支持，但这些工作往往超越了一校的能力范围，致使高校政策质量下降和发展行动滞后。21世纪以来，江苏省教育厅围绕江苏高等教育改革与发展的重大理论问题和政策、策略开展研究，并且边研究、边试点、边推广，许多阶段性成果已经转化为试点方案和政策信息，产生了显著的积极影响，有效地把握了发展先机。

第三，要求发挥驻地城市及市场、社会等多中心参与治理的积极性。我国省域高校中，有超过一半的高校在省会以外的地级市或县城办学。一方面高校为驻地城市注入了高深知识和专业文化，形成了高层次知识分子聚集区，提升了所在社区的精神品位；另一方面高校也需要驻地政府的办学支持，如在土地出让、校园建设、教职工落户及子女就学等方面提供便利和帮助。在实践中，不乏有高校因办学空间狭小或难以和驻地政府达成相关协议，被迫迁校(或校区)至临近城市办学的案例，导致当地教育文化资源的损失。当前高校办学经费来源多元化已成为高等教育发展的重要趋势，筹资能力也成为大学竞争力的重要标志。美国大学有着长达数百年的筹资历史和文化，向市场和社会筹资也越来越成为我国大学与市场、社会以及利益相关者互动的重要途径。高校必须发挥师生、家长、校友及所在城市、社区的积极作用，与市场和社会保持密切的关系，培育良好的办学声誉，多渠道筹措办学经费，提升办学实力和发展竞争力。省级政府和高校要共同致力于改善高校办学条件，要求驻地政府参与高校治理，加强市(县)校合作机制和对接平台建设；加强财税等制度改革，为教育捐赠提供政策支持和保障，完善高校资金使用自主权，营造公益助学氛围，培育捐资办学文化。