摘 要 在党的十八届四中全会之后，政府法律顾问制度越来越受到重视，虽然该制度设立已久，但是在实践中存在诸多问题。本文主要以宁夏为例，结合宁夏政府法律顾问实施现状，总结该制度在宁夏实施过程中存在的问题，并提出相应的对策。

关键词 政府 法律顾问 宁夏

基金项目：宁夏师范学院科学研究基金项目《宁夏推行政府法律顾问现状及对策》，编号：NXSFYB1823。

作者简介：薛小蕙，宁夏师范学院文学院，讲师，华东政法大学2018级宪法与行政法学在读博士生，研究方向：行政法、行政诉讼法。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.182

2014年10月，在党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“积极推行政府法律顾问制度”，“保证法律顾问在制定重大行政決策、推进依法行政中发挥积极作用。”2015年12月27日，由中国中央、国务院印发并实施的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中再次强调，“注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。”从以上国家的法治政府建设进程上来看，政府法律顾问制度自创设之初到现在，在法治政府建设过程中的作用已经进入到一个全新时期，政府法律顾问制度的建设，将对政府提高执政水平，提高行政决策的民主性和科学性起到重要的推动作用。

宁夏作为我国西部省份之一，历来就十分重视政府法律顾问工作，较早便已在各市建立了政府法律顾问制度。2007年，自治区政府印发了《关于加强政府法律顾问工作的通知》（宁政发〔2007〕124号），对加强政府法律顾问工作以及法律顾问的具体职责等内容作出了明确规定。2015年发布了《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》（政办发〔2015〕35号），该规则对政府法律顾问的组织管理和职责、选聘条件、程序和期限、履职方式和管理进行了详细的规定，可以说这是我区关于政府法律顾问制度最全面和最详细的一个文件，为地方政府选聘法律顾问提供了法律依据和法律保障。2017年，自治区政府采取“法律咨询委员会+法律顾问”模式，并且聘任10名专业律师担任法律顾问。在关于政府法律顾问队伍组建机制上，宁夏主要存在以下模式：

一是由政府牵头直接聘请，法制机构负责组织联络和安排日常工作。比如银川市在2016年8月发布《银川市人民政府关于设立市政府法律顾问团的决定》，并附有法律顾问团工作规则，该团旨在为市政府制定重大行政决策、市政府及市属相关部门对外签订重大经济合同、重大疑难行政案件等的研究、论证、合法性审查、提供法律咨询服务的机构。石嘴山市在2013年便成立了首届法律顾问团，该法律顾问团将围绕市委、市政府中心工作，接受市政府的委托，就市政府重大决策、重大行政行为提供法律咨询，提出法律意见和建议；为市政府非诉讼法律事务提供法律咨询意见；接受市政府的委托，协助起草、审查市政府合同、协议等重大法律文书等。

二是向社会公开选聘律师担任政府法律顾问。为完善政府法律顾问制度，规范和加强政府法律顾问工作，中卫市中宁县人民政府在2018年4月决定面向全区选聘政府法律顾问，并同时发布有关事项的公告，公告中对选聘的条件、程序、地点以及时间都做了详细的要求。

三是以政府招投标的方式进行政府法律顾问的选聘。2017年2月，吴忠市利通区司法局为吴忠市利通区人民政府选聘律师事务所担任政府法律顾问项目进行公开招标，并在招标公告中对投标人（律师事务所）的资格作出详细要求，符合该要求的律师事务所都可以通过政府招投标的方式有望担任政府法律顾问。

四是由政府和多数市直部门各自聘请律师担任政府法律顾问和部门法律顾问。除以上三种行为以外，我区其余地区多是以这种方式选聘律师担任政府法律顾问，并且基本实现了行政单位法律顾问全覆盖。

截至目前，全区政府系统共聘请法律顾问263人，27个市、县（区）政府全部聘请政府法律顾问。不可否认的是，政府法律顾问制度在推动政府依法行政、依法决策，建设法治宁夏等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。但是结合宁夏的地区现实性以及实践，我区在政府法律顾问的实施过程中依然存在诸多问题：

一是政府法律顾问的遴选机制尚未形成规范化。结合前文对我区选聘政府法律顾问的方式的论述不难看出，各个地区都有自己的一套对政府法律顾问选聘的模式。因其一级政府及行政职能单位数量庞杂，统一模式的也无现实可能性，但是“各自为政”难免会造成在选聘政府法律顾问过程中的随意性，并进而导致不公正现象的出现。上述第二和第三种模式确实是一种创新，并试图明确遴选程序和资质上有严格的要求，在规避有失公正的问题上有所避免，但第二种和第三种模式毕竟是少数地区采用，并且是否收到成效暂时也无法论证。而宁夏大多数地区依然是以政府牵头选聘政府法律顾问团或者各个行政单位自行选聘自己单位（甚至是单位领导）熟悉的律师或者“知名律师”担任政府法律顾问。在这个过程中，无对被选聘的律师或者律师事务所无明确要求，就笔者所了解，许多地区也未颁布相关的工作规则，有可能会将大部分年轻律师或者有真正资历和能力的律师排除在外。

二是政府法律顾问实际参与的服务范围有限。2015年4月自治区政府办公厅颁布《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》（宁政办发[2015]35号）（以下简称《工作规则》），为律师参与政府法律顾问工作提供了法律依据及工作准则，其第十条明确规定法律顾问的服务范围是：为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以行政机关为一方当事人的重大合同；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务。《工作规则》的制定具有很强的科学性、内容也比较详实完整，但笔者了解到，在实际操作中，因其行政首长的传统意识，或者因为顾问律师自己手头工作的忙碌，实际中法律顾问都未能按照《工作规则》的要求全程介入政府的相关工作，致使《工作规则》流于形式，尤其是在参与合作项目的洽谈，为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务等事项中，都未起到实际的作用。

三是政府法律顾问工作滞后。《工作规则》指出，政府法律顾问应当坚持以事前防范和事中控制法律风险为主，事后法律补救为辅的原则。第十一条强调：“有下列情形之一的，应当有政府法律顾问提前参与：（一）重大行政决策、重要行政行为的论证阶段；（二）重大项目和重大合同的洽谈阶段；（三）涉及政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件的诉前协商调解阶段及立案阶段；（四）需要提前参与的其他事务。”律师作为政府法律顾问，其作用体现在保障政府行政行为的合法性，以及对政府参与的民事活动进行风险防控方面，避免政府诉累，作用主要体现在“预防为主”。但在实际运作中，顾问律师对上述事宜介入度依然不够，甚至根本就未参与其中。不少部门及相关领导仍未转变固有观念，习惯将将行政机关作为行政决策的主要主体，并将法律顾问定位为政府事务的“救火员”，倾向“事后补救”，致使法律顾问工作开展及深入常常陷入被动局面。

针对以上问题，笔者尝试提出以下建议，以改善宁夏政府法律顾问的实施现状，以期使该制度能更好的服务政府法治建设。

一是优化法律顾问人员遴选渠道。就现在宁夏关于政府法律顾问的选聘形式上，已经出现了类似于中卫市面向全社会进行公开招聘和吴忠市以政府招投标方式进行选聘的新颖形式，该形式对所选聘对象有明确具体的规定，并且已经尽可能的排除传统的遴选“知名律师”或者“有资历”的学者等方式，而是面向广大的所有符合条件的法律工作者进行遴选，对于拓宽政府法律顾问的遴选渠道起到了一定的积极作用。但是除此之外，宁夏大部分地区的政府和行政机构依然是采取自行选聘法律顾问的形式，这种方式无法为遴选提供一个公平公正的渠道，也使得一些优秀的青年律师得不到机会。政府法律顾问作为给政府以及行政机构提供专业法律知识的主体，理应是在公平公正、充分竞争的环境中产生，也只要这样，才能充分发挥法律顾问的专业作用，保证行政机构的重大决策的合法化和科学化。

笔者认为，宁夏吴忠市将政府法律顾问的遴选纳入到政府采购的项目之一固然是促进公平竞争的一种优化方式，但是政府招投标过程一般都是程序繁琐、期限过长，不利用高效的进行法律顾问的遴选。所以相较之下，如果能将中卫市政府的面向全市进行法律顾问的招聘做法进行推广，可以极大激发政府法律顾问队伍的活力，让真正符合条件的优秀律师和优秀团队进入到各个行政部分担任法律顾问，提供专业的法律服务。

二是法律顾问应跟进政府日常法律事务，起到真正的顾问作用。理论和实践均表明，政府法律顾问在当前建设法治政府过程中所起的作用越来越重要。不同于行政机关工作人员的法律地位的是，政府法律顾问是以第三方的中立角度可以为行政机构提供客观中立的法律意见和专业的法律服务。

从宁夏所发布的《工作规则》中可以看出，只要是行政机關的工作内容中涉及法律事项的问题，几乎全部纳入到法律顾问的具体职责当中，但是实践操作中，法律顾问更多的依然是参与到常规的法律工作中去，例如审查重大合同、参与行政复议和行政诉讼等。有鉴于此，应当制定相关制度，安排法律顾问可以全程跟进到政府的法律事务中去，例如安排每周或者每月定期值班制度，以便于法律顾问可以随时了解政府的法律工作，解答相关法律咨询，及时反馈意见；在因顾问职责原因需要调取其他部门的相关资料时，可以及时获得有关部门的配合和协助，以期更好的履行顾问职责；在政府洽谈有关重大项目和前述重大合同时，应当由法律顾问在场，提出法律意见，防范法律风险。

三是政府落实“提前参与”制度，从源头把控法律风险。“提前参与制度”并不是宁夏首创和独有，笔者查找相关资料发现，浙江温岭和广州等地的有关政府法律顾问工作的规则章程中，都有关于对提前参与制度的详细规定，主要是集中在政府重大项目和重大行政决策作出之前，都需要法律顾问提前介入，提出相应的专业法律意见，以期更好的防范法律风险。但是在实践操作中，政府法律顾问履行最多的职责依然是在行政机关进入到法律风险当中后，代为参加诉讼或者参加行政复议，使得提前参与制度有名无实。

实践中应当突破传统的对法律顾问的刻板认识，即认为法律顾问只是一个“消防员”而非“守门员”，积极推进提前参与制度，在重大决策、重大项目决定和谈判之前，邀请政府法律顾问提前介入，各部门之间互相协作并向其提供充分的相关资料，保证法律顾问的工作时间，使其能够全程参与到相关行政决策或重大项目的谈判过程当中。实践中宁夏中卫沙坡头区政府已经在2018年5月特邀政府法律顾问列席政府常务会议，为上会的涉法议题材料进行审查，提供法律方面的意见和建议，为参会领导解读相关法律法规依据。所以应当将此类形式积极推广，力求更好的使提前参与制度落到实处，从而使政府法律顾问更多的从消防员的角色转换为守门员的角色。

参考文献：

[1]陈丽玲、诸葛旸.政府法律顾问制度的实践与完善.行政与法.2018（3）.

[2]熊方.论我国政府法律顾问的选聘制度.湖南警察学院学报.2017（1）.

[3]曾沛.律师参与政府重大决策的途径研究与思考.中共四川省委党校学报.2017（3）.

[4]虞佳臻、赵婷婷.刍议政法法律顾问制度完善之路.宁夏大学学报.2015（7）.

[5]江国华、刘文君.政府法律顾问在法治政府建设中的角色与取向.哈尔滨工业大学学报.2018（3）.