摘 要 农地自古以来就是我国重要的物质生产资料。随着人类文明的发展，人们对农田的认知不再只停留在生产层面，更加重视起农地保护对农业生态系统稳定的作用。土地用途管制制度的提出对农地资源的生产和生态功能进行了最大化的利用，但这一举措相应会损害相关利益群体的利益。农地生态补偿制度是最重要的农地用途管制保障制度，是平衡协调两者之间的利益最有效的方式。

关键词 农地 用途管制 生态补偿方式

作者简介：熊木棉，广西师范大学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.305

严格的农地用途管制制度难免会对管制区域内的相关群体的利益造成损害。在高度经济化发展的背景下，相关利益群体有用地的权利和用地的需求，如果只有单一的强制性管制手段却缺乏有效的补偿机制有违环境公平。农地生态补偿制度平衡了各经济利益主体的需求，是农地保护和管理的有效运行机制。

一、相关理论问题分析

相关的理论问题有：

（一）农用地及土地用途管制制度

《中华人民共和国土地管理法》将土地主要分为农用地、建设用地及未利用地。农用地具体划分为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

土地用途管制是指国家根据社会经济和生态环境的发展情况，通过实践中的土地调查、统计制度按照总体的土地资源利用规划划分土地的用途、对改变土地用途严格管制以及动态监测土地利用的保证土地资源的合理利用和优化配置的制度。土地用途管制制度具有法定性和强制性的特點，农地要按规定地用途使用，如耕地就要进行耕种不允许不经过转用途审批程序就违法占用、违法建设，即使是将耕地荒置也要承担相应的惩罚性后果。如此强制性设置地核心目的就在于切实保护农地，严格管控农用地的动态总量，提高农地的使用效率并优化土地资源配置，从根本上达到保护农地的目的。

（二） 农地生态补偿及补偿方式

农地生态补偿是指，随着经济的发展，农地使用者为了持续的创造收益，对农地的过度使用使农地生态环境恶化，为了降低生态恶化程度的同时保证人类对农地生态正常使用需求以及生态产品的需求，政府和社会第三方通过财政转移支付等生态补偿方式对农田保护利益相关群体进行经济性或社会保障性补偿。

生态补偿方式有两种分类方式，一是按照补偿的具体支付方法进行分类，分为货币和实物补偿、政策补偿、智力技术补偿；二是根据补偿基金的来源可以分为私人交易、市场贸易、生态认证及公共财政支付等。

二、用途管制下农地生态补偿的必然性分析

从公共物品理论的角度来看，公共物品是与私人物品相对的概念，有广义和狭义之分。狭义的公共物品是指供社会成员共同享有具有非竞争性和非排他性的物品。根据公共物品理论和我国的土地国情，农地具有公共物品的属性。在自利原则的驱使下，无需购买就能进行消费的公共物品使人们会产生一种“搭便车”的现象，希望自身最大化公共物品的利用，只想要享受更多社会提供的福利，最终造成公共物品消费过度，避无可避的产生哈丁“公地悲剧”式的后果。在这种情势之下，我国采用强制性的用途管制制度让管制区内的利益群体承担农用地保护的大部分成本，虽然有效的遏制了“搭便车”现象，但可能有违机会公平和环境公平。

农地在生态系统中承担重要职能，其物质资料的特性为使用者增加经济收益，维持社会安定；自然资源的属性维系稳定的生态安全。我们必须要对其进行保护，但又不能无端损害管制区内群体的利益，因此我们必须要在现实的博弈中找到一个化解争端的平衡点。

从外部性理论的角度来说，萨缪尔森将外部性定义为生产或消费环节中队其他团体给予了无需补偿的收益（正外部性）或强征了不可补偿的成本（负外部性）的情形。对管制区内利益群体而言，农地用途管制制度使其使用农地的发展机会受到限制，如果没有补偿机制来平衡协调受损的利益就是负外部性。

所以，农地生态补偿作为一项利益协调制度，对现有的农地收益结构进行调整，为各利益相关主体二次分配利益关系，由各方分担风险，发挥激励利益相关群体投身农地生态保护的机制，是最有效的在能够解决搭便车现象的同时还能进一步激励人们对农地生态系统进行主动的保护，使外部经济性扩大的设想成为可能的方式。而农地生态补偿方式作为生态补偿制度的重要组成部分，它的设置合理与否、效益高低对生态补偿的有效性起到关键的作用。

三、用途管制下现有农地生态补偿方式及存在的问题

在用途管制的背景下，我国实践中的农地生态保护所采用的生态补偿方式以及实践中存在的问题有：

（一）实践中的生态补偿方式

较早开始以生态补偿的方式来调节农地在用途管制制度下所产生的利益冲突的有上海市、昆山市、苏州市、无锡市等等，这些地区都是以地方权力机关或行政机关出台意见办法的途径来规定生态补偿的具体方式，如2009年上海市政府出台的《建立健全生态补偿机制若干意见》提出对农地的生态补偿方式要以财政转移支付为主，还要政策扶持生态特色产业和发展生态旅游，以此作为农地生态补偿的主要方式；2011年昆山市政府出台的《昆山市基本农田生态补偿实施办法（试行）》明确政以财政转移的方式货币作为生态补偿的方式；2013年苏州市委常委会出台了《关于调整完善生态补偿政策的意见》以财政转移支付的办法对农田进行现金补贴作为生态补偿的主要方法，但是苏州市在积极探索建立多元化的生态补偿方式。由此可见，各地区的生态补偿方式主要是以政府纵向财政转移支付为主。

（二）存在的问题

根据国内以上的生态补偿方式的实践，用途管制下的农地生态补偿方式主要存在以下问题：

1.资金来源单一

我国现有的生态补偿的资金的来源有二，一是政府纵向补偿，即政府采用财政转移支付的方式进行补偿。二是市场横向补偿，指市场交易主体在遵守政府根据环境标准制定的法规范围内利用市场交易的经济手段实现生态补偿的活动。但根据以上实践，我国现有生态补偿方式一直沿用政府的纵向补偿，市场横向补偿模式有少部分地区尝试建立，但是进程太慢，难以形成向国内推广的典型示范。单纯一政府财政作为支撑这样的方式下，不仅发放的人均补偿金不高，还会对国家财政造成压力，也不利于社会财富总量的积累。

2.补偿支付方式单一

对于农地生态补偿方式基本上是货币补偿，是“供血型”的补偿方式，对于其他的生态补偿支付方式还处在探索阶段，像上海市这样在法律文件中列举“造血式”的补偿方式的地区少之更少。不可否认，直接的货币补偿能够最快的安抚用途管制区内受益主体的情绪，弥补当下因限制用地带来的经济损失，但这并非长久计：第一，随着整体收入水平的提高，单纯的金钱补偿不足以作为激励受益主体长期进行农地生态保护的机制，造成投機违法使用农地现象的反弹；第二，不利于发挥农地原本具有的物质生产资料的价值；第三，不利于管制区内主体的经济收入增长。

3.补偿标准的合理性问题

在我国现阶段，农地使用主要用以维系使用者的家庭基本生活，所以，管制区内生态补偿的标准也是根据农地使用者在使用农地时的投入与产出后的纯粹收益并结合地区的平均经济水平计算出的基本数额，以此作为货币补偿的标准来填平损失，并在稳定、平衡的情况下激励农地使用者改变现有生产方式，积极参与到生态建设中去。但考虑到农地使用者意识形态层面的问题，根据蔡银莺等人的实证调查研究，他们愿意参与生态建设的决定性因素是收益能否替代原有的生计并产生高于原有收益水平的经济收入。所以，从补偿标准合理性的角度来说，社会经济发展水平在不断的提高，现实行的生态补偿标准越来越不能抵消农地使用者因管制受限的建设成本和机会成本。尽管管制区内的政府会在中央统一的指导下根据社会、经济、生态等因素动态调整补偿标准，但是这并不能从根本上改变因管制而落后的经济水平。

四、多元化农地生态补偿方式

多元化生态补偿方式的完善是解决当前问题的关键：

（一） 政府主导，市场和社会共同参与的方式

社会情势不断动态变化的，在生态补偿方式建立的初期尚且可以只以政府纵向财政转移支付来应对。但随着社会经济的发展，人们对利益的追求的增长，单纯的政府补偿方式捉衿见肘。所以，根据我国土地基本国情，探索建立健全以政府主导为前提，积极引导社会多方参与到其中，建立横向市场补偿方式，如生态产品认证，调动受偿主体的农地生产功能使用和市场参与的积极性，只有这样顺应社会的变化和根据人们的意愿来多元化农地生态补偿方式才能在优化资源配置的同时提高生态效益。

（二）丰富生态补偿方式

1.政策补偿，指中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的权利和机会的对口式补偿。被补偿的政府在授权的权限和期限之内，利用政策上的优惠待遇，根据地区特色进一步制定一些创新性的政策，筹措资金，大力扶持地区生态产业，在发展地区生态农业经济的同时激励其保护生态的积极性和主动性。

2.智力和技术补偿，主要是由补偿主体向管制区提供如智力咨询服务、技术辅导服务和技术培训服务，为管制区内特色的生态农业经济建设输送和培养具有技术和管理、创新能力的智力型人才。

3.基础设施建设。在发展地区特色生态经济的同时，不能忽略农地本身的生产功能。基础设施不健全导致部分农地使用者将农地荒置的现象，这会严重损失农地的生产效益。所以，基础设施的建设对农地资源的高效利用有着保障性的作用。

4.农业保险。天气的波动会直接对农业产品产生影响，灾害性的天气必然会导致减产的风险。农业收入的稳定性得不到保障，被补偿者从事农业的积极性降低，农地荒置不利于农业生态。因此，政府可以在财政预算中，编制农地使用者农业保障基金，用于设立农业保险。有了稳定的保障，农地使用者发展农业经济的意愿会更强烈。

（三）合理制定补偿标准

根据我国目前的具体情况，要保证农地生态建设的效果不能在局限于单纯的货币补偿。管制区内的受偿主体需要通过多元化的技术补偿和智力补偿等方式来改变原有的生产体系，在保证现有生态环境不再遭受进一步破坏并使现有环境得到改善的前提下，实现产业结构的转变。在此过程中，受偿主体投入的学习成本、时间成本等保护环境的各项成本大大增加。所以政府的补偿标准计算中，有必要计算这些受偿主体的合理成本投入。再者，补偿标准的制定还要考量地区之间的经济发展水平以及受偿主体对农地使用的依赖程度。通过多方面的因素考虑后，最终制定合理的生态补偿标准。

参考文献：

[1]杨欣、蔡银莺、张安录.农田生态补偿理论研究进展评述.生态与农村环境学报.2017（2）.

[2]林逸涛.我国农用地生态补偿方式选择.山西财经大报.2017，39（S2）.

[3]魏宁宁.耕地资源利用的生态外部性价值核算及其补偿研究//中国环境科学学会.2017中国环境科学学会科学与技术年会论文集（第一卷）.中国环境科学学会.2017.

[4]蔡银莺、朱兰兰.农田保护经济补偿政策的实施成效及影响因素分析——闵行区、张家港市和成都市的实证.自然资源学报.2014，29（8）.

[5]吴方卫.上海市建立农业生态补偿机制的探讨//中国环境科学学会.第二届生态补偿机制建设与政策设计高级研讨会论文集.中国环境科学学会.2008.