刘小美　黄军甫　时春荣

摘 要 2006年11月，美国国会通过《美国-印度和平利用原子能合作法案》，并于2008年10月批准了其他必要的立法程序，从而允准同印度进行民用核贸易。与印度的核协定是美国主要的对外政策创新，而美国印度人对国会的强大游说使其批准了这一协定。对一些人而言，这种辩护努力预示了作为名列前茅族裔游说者美国印度人的崛起；而且，其游说实际上能够影响美国的对外政策和美国-印度关系。

关键词 核协定 美国印度人 游说 活动 影响

作者简介：刘小美，东华大学人文学院硕士研究生，研究方向：行政管理；黄军甫，东华大学人文学院副教授，研究方向：行政管理；时春荣，辽宁师范大学历史文化旅游学院世界当代史教授，研究方向：中国政治与国际政治。

中图分类号：D8712 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.057

族裔游说活动是按着文化，族裔、宗教或種族脉络而确立的，旨在指明族裔集团特别关心的问题。就外交政策领域而言，它们或许是在没有族裔组织的情况下、作为以国家为焦点的更广泛游说组成部分而联合起来的。与美国犹太人的游说类似，美国印度人的积极游说活动是在有关核协定问题而影响国会的。

关于美国印度人活动的学术研究已表明，他们的社区都是小规模的，但相对而言，收入水平较高。尤其值得注意的是，他们自20世纪末至21世纪初，其数量增长较快（自2000年的1.7百万人，增至2007年的2.6百万人）。他们多数是民主党人，少数是共和党人。美国政治学家亚瑟·鲁比诺夫认为，这也可以追踪美国印度人的社区演变及其组织模式。

美国印度人的第一代沿着专业和文化脉络形成了组织，但在外交政策领域并不活跃。一方面，两个早期的专业人员组织——美国印度出生医生联合会和美国亚洲人旅馆拥有者联合会，在政治上是积极的；另一方面，他们关心国内问题，而不关心美国的对外政策。

在20世纪90年代，美国印度人的政治活动逐渐增加了，尤其在年青一代人中间。众议院议员于1993年建立了国会印度人党团。与此同时，美国印度人政治教育论坛开始关注美国国务院对印度的某些关键观点。在20世纪末，美国印度人在政治上变得更加积极了，部分由于他们人数的增长，以及他们部分是由于对盛行政策问题的关心。2002年，鉴于在这些问题要对国会游说而建立了美国-印度政治行动委员会。美国-印度政治行动委员会和其他成打的美国印度专业人员和文化联合会为核协定的签订在全美进行游说活动。

一、核协定的签订与立法

美国与印度签订民用核协定是理查德·尼克松政府一项重要对外政策创新。它旨在排除长期美国-印度核计划的差异，并藉以加强美国与印度的战略伙伴关系。它还包括经济和环境方面的内容：它为印度的经济增长提供清洁能源，并为美国的公司提供民用核出口机会。它还以对印度免除全面保护原则为代价创议破坏美国的核不扩散政策和全球核不扩散机制。这项原则被埋藏美国法律和核供应集团指导大纲当中，禁止同未签订核不扩散条约的国家进行核贸易，并把所有这些便利条件置于保护之下。美国国会因此受到了核不扩散利益集团的影响，以及在考虑任何立法之前找出对印度的实际核限制并排除它。

从2005年10月到2006年3月2日，布什政府与印度政府商谈了这些限制。其后，在3月9日开始，政府向国会提交了立法之建议。国会一次就通过了政府提交的立法之建议；随之就产生了包括123款的美国-印度核合作的协定。这项协定可以自动生效，除非国会通过一项不赞成的决议，尽管总统可以否决这种不赞成决议。倘若发生这类事件，国会也就只能再度以三分之二的票否决了。不过，这样的事情并未发生。

二、美国印度人的组织机构

迫使美国国会认可民用核协定的美国印度人游说团体拥有几个组成部分。它们是由美国印度人、美国企业、战略事务专家、印度政府、印度企业以及选民等组成的。每个组成部分之间的协作程度是变化的。游说组成部分还要依靠与布什政府延伸活动的协同作用。

第一个组成部分是由美国印度人专业人员和社团组成的。这个集团被称为美国印度友好协会，建立于2006年初，是专门就核协定问题游说国会的。它的核心成员几乎有两打美国印度人，如信息技术企业家、医生、旅馆经理和其他专业人员等。美国-印度友好协会雇用了两个有关国内政策问题的小型游说公司以及其他几个美国印度人团体。

第二个组成部分是美国企业。它们是通过已建立的下述联合会而为核协定的签订游说的：美国-印度企业理事会。而这一组织又雇用了3个专业人员公司而支援它的游说努力。

这3个专业人员公司的名称分别是威克瑞国际、帕顿·鲍格和里奇菲尔德集团。

第三，一方面，涉及美国外交政策的各个组织部门对核协定的签订是小心谨慎的，因为它破坏了长期坚持的核不扩散政策，另一方面，是一些著名的战略事务专家支持协定。

第四，美国-印度企业理事会及其游说公司已延伸至几个美国印度人集团以及其战略事务专家与印度形成“伙伴联合”。这一单一问题的“联合”在游说活动中发挥了重要作用，而且是美国国会批准核协定之后才被解散的。

第五，印度政府为了游说核协定的签订也雇了两家专业人员公司。

第六，印度企业也积极推动核协定的签订。一方面，它们的许多努力发生在印度本土，另一方面，这些集团也在美国积极活动，尽管其部分活动是通过对美国-印度企业理事会的活动而实现的。

三、美国印度人的主要游说活动

任何学者都不得不承认，印度美国人为美-印核协定的签订是费尽心机，进行了广泛而又卓有成效的游说努力的。

（一）美国人与印度人的伙伴联合

美国人与印度人的伙伴联合表明，布什政府基本上是通过国会来回应进步立法的。它认为其本身是起支持作用的。其努力至少有以下几个方面：

1. “联合”的核心团体——美国-印度企业理事会通常定期在每周周末举行会议，协调其努力。美国政府官员如国务院副国务卿尼考拉斯·布林斯对他们发表简短讲话，典型的是每月一次，主要介绍政府的立场。

2. “联合”发展了沟通战略，其中包括互通信息、目标接受者和报信者。其通报给国会的基本信息与行政作出的类似。

3. “联合”的主要活动是安排与前述关键决策者举行会晤。“联合”也以其他途径进行游说。

（二）美国印度人集团

美国印度人集团以无数的形式为核协定的签订进行游说。这些集团的部分团体彼此协调其努力，并与企业和战略事务专家进行协商。采取如此之行动，一方面可以以个人的能力进行活动，另一方面又可以更加独立地开展游说活动。典型美国印度人的游说努力在主要日报上安排广告、为国会议员送信、掌握信息——事件以及充当集资者和接受捐助资金的东道主。他们还与国会议员举行私人会晤。

美国印度人的游说活动有时也的确是卓有成效的。在美国俄亥俄州，美国印度人对美-印核协定持反对态度的众议院议员金罗德·布朗进行游说，最终说服了他，其对2006年3月的立法采取了赞成的态度。在德克萨斯美国印度人在游说众议院议员中表现得也特别积极，其支持者的数量之大也是显而易见的。

（三）美国-印度企业理事会与美国企业

美国-印度企业理事会试图为核协定的签订追求几项创议。它们的活动包括举办愉悦节庆，为企业领导者经国会送信以及为核协定的签订提供经济论据等。

实例是很多的。2006年6月22日举办的节日活动包括了美国副总统理查德·切尼的定调讲话和参议员毕登的讲话。毕登在讲话中公开表示对核协定的认可，而且这一行动还影响了参议院中的几位民主党人；后者也表示支持协定。

还有一个例子也十分精彩；它是有关美国——印度企业理事会依靠美国商会的。同年3月21日，商会主席给众议员和参议员送信，力劝他们支持核协定。9月，当“法案”被放在参议院会议厅桌面上时，商会又送去了另一封信，劝参议员为立法投票。

第三个例子是发生在4月5日。美国几家重要公司的高级管理人员给国会议员送去一封信，劝他们赞同核协定。书信表示，协定是可以“培育技术革新和创造带来数以百万美元计之商业机会的”。

（四）战略事务专家

一批战略事务专家是赞同核协定的，尽管其中一些人是小心谨慎的。因此，在2006年3月10日，23位著名学者，外交家和前决策者联名给国会写信，表示支持核协定。他们概括了协定战略以及对经济、能源和环境保护的积极意义并解除了对核不扩散的忧虑。专家们在国会和媒体作证时还以支持的态度评论了核协定。

还值得评述的是，在核不扩散问题上，国会的许多领导人，包括共和党人如参议员鲁卡尔，他之所以支持核协定是由于他听了专家的解释。其他的几位共和党人也拥有相同经历。最终，他们受到了核不扩散专家认可的深刻影响，如国际原子能机构主任默罕默德·伊尔·巴拉戴伊、国防和外交事务专家弗兰克·威斯尼以及前内阁资深成员威廉·皮利等。

（五）添加的選民

顾问的联合依靠添加的选民，扩大与国会打交道的砝码。例如，在2006年7月，一个美国印度人团体——美国印度人安全领导理事会聘任了8个全国性的志愿者团体来赞扬核协定。还有，在同年11月，美国印度人安全领导理事会在《点名》报上登载了整页的广告；有志愿者组织签名，内容是力劝国会在无需难以接受的补充条件下通过核协定之立法。还有一个例子。在2006年5月18日，美国犹太人委员会给国会送去一封信，希望它赞同核协定。

（六）印度驻美大使馆与游说公司

印度驻美国大使馆和大使与数打美国国会议员会晤，希望他们保证对核协定的支持。印度大使馆雇佣的公司巴尔霍尔、格里福奇和罗杰尔斯（简称 巴、格和罗）和沃纳布尔追求的是尽量扩大的努力。巴、格和罗公司的游说努力从2005年末到2008年包括了150次与布什政府和国务院官员的会晤和沟通以及与国会议员和工作人员的360次的会晤和沟通。这些活动多数发生在2006年的3至5月期间，当时正是国会立法的关键时期。在众议院，它延伸至5位共和党人和两位民主党人。在参议院，它主要把注意力集中在具有重要影响的共和党人身上。沃纳布尔的游说活动包括400余次的会晤和沟通，其中包括近40次与布什政府和国务院的会晤和沟通，与国会议员和工作人员的370次的会晤和沟通。还有，这些活动主要出现在2006年的3与12月之间。在众议院，它与5位共和党人——众议员相互影响。它更加广泛地对13位民主党人——众议员进行工作。在参议院，它的工作延伸至关键的共和党人。更重要的是，它与著名的民主党人进行了几次会晤。

（七）印度企业集团如印度产业联合会和印度商业和产业联合会在印度像在美国的国行一样也推动了核协定的签订

印度产业联合会的贡献开始于核协定签订之前的一个时期；当时它通过无数的企业与企业以及政府与企业之间的事件协助促进美国与印度的关系。它在它们中间做东道主并于2002年开始摄合与“纵横”集团的对话。在2005年的对话期间，参加者拟定了民用核合作的一个框架。它还支持美国国会议员到印度旅行；从2000年到2005年2月，有18位国会议员和58位国会工作人员访问了印度。这些关系建立的创议创造了美国国会中的人和美国战略界的专家对印度的更深刻认识，并因此间接地对核协定的成功签订做出了贡献。

（八）与布什政府的协同努力

在这些努力当中，共同辩护和布什政府对协作的依靠说服了国会。它们当中一些加强的活动，如前述2006年5月2日事件。布什政府还以其他方式与辩护合作相互推动。

1. 白宫延长正常办公时间，通常在周末，召开来自美国印度人集团的10到20位官员的会议。这些创议之中包括坚持向美国印度人通报政府的努力。

2. 政府官员定期参加由美国印度人集团和美国企业做东道主的事件。国务卿赖斯、副国务卿布恩斯和其他官员的出席使这些集团的成员倍受鼓舞，从而更加积极地进行游说努力。最终，政府延伸努力在发展与美国印度人之间的关系中是成功的。在这种形势下，政府还能约束美国印度人集团。反过来，他们还给国会施加了压力，使其尽快推进民用核协定的立法。

四、游说的影响

（一）对国会投票数量的评估

从美国众议员和参议员对核协定的投票结果来观察，美国印度人的游说效果还是十分明显的。

1.在所有众议员和参议员当中，相当大的多数都支持了最后的法案：84%支持2006年众议院的法案，72%支持2008年的众议员法案，88%支持2006年参议院的法案以及87%支持2008年参议院的法案。不过，尚有较小的多数是反对这些法案之修正案的。

2.许多民主党人对修正案随心所欲地投了反对票，以证明对核不扩散政策的坚持。多数民主党人则投票支持参众两院法案的修正案。因此，民主党人的66.74和85%投票支持了众议院2006年7月法案的3项重要修正案。还有，58、58、56和64%的票数支持了2006年11月参议院法案的4项重要修正案。相比之下，共和党人几乎全体一致地支持了政府的选择。

（二）对游说活动的质量评估

就美国印度人为核协定的签订所付出的游说努力所达到的效果而言，有4点是值得重视的。

1. 游说努力对推动国会立法拥有综合性的影响。一方面，无论其努力如何坚韧不拔，美国印度人的游说不可能确保国会对2006年3月法案一步到位的支持。另一方面，辩护努力有助于推进在2006年末与2008年末关键时刻对法案的选择。

2. 美国印度人游说大军每个组成部分都获得不同效果。因此，美国印度人对众议院具有相对的更大影响，尤其因为在众议院里存在着较大的印度人党团。最后，战略事务专家在影响参众两院议员当中起了有益作用。

3. 企业、印度美国人和武器控制等各种游说团体拥有超越对国会影响的动机。它们还寻求调查其活动对公民的影响并创造其活动的记录。例如，美国-印度企业理事会的企业到印度的旅行不僅对核协定的签订做出了贡献，而且还力图对其成员有所教育。美国-印度企业理事会试图向其成员表明，它要与印度政府尽量建立牢固联系，以致使美国的公司在与印度签订核反应堆合同中不至于输给法国和俄国的公司。

4. 在国会立法形成技术细节期间，核不扩散集团的影响比美国印度人的更加有力。武器控制集团的一些认识也被纳入立法之中。不过，总的来说，政府在立法细节形成当中比武器控制集团拥有更加强劲的影响。政府官员对国会工作人员解释称，政府对一项法案选择的语言与国会的语言具有相同效果，而且这一点影响国会在特别立法项目上接受了政府的立场。

5. 最终，立法的技术细节和立法过程的其他许多方面基本上都是政府与国会之间内部较量的结果，而不是由外部游说集团推动的外部较量结果。政府在与国会协商立法过程中拥有基本作用，而且，通过其前文讨论的扩大的活动，美国印度人游说活动加强了政府说服国会推进核协定签订的努力。

注释：

Rubinoff，Arthur.2005.The Diaspora as a Factor in U.S.——India Relations，Asian Affairs，Vol.32，No.3.169-170.

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