文/龚凯

本文以PPP模式在平潭综合试验区地下综合管廊应用为例，分析PPP模式在存量项目的实践经验，以期未来更好地运用PPP模式盘活基础设施存量资产提供参考与借鉴。

引言

PPP模式是政府和社会资本合作的简称，它是指政府和社会资本为提供公共产品和服务，在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合伙关系。

近年来，各地政府经过长期投资建设，在能源、交通运输、水利、市政工程等基础设施领域形成大量优质存量资产。但有些地方政府由于受人力物力缺乏，观念转变等影响，很多资产处于低效利用甚至闲置状态。通过PPP模式盘活存量资产，既能提高项目的服务水平，充分发挥存量资产的使用价值，又能腾挪资金用于新的基础设施和公用事业项目，实现投资良性循环。

1.平潭综合实验区综合管廊PPP存量项目实践

2016年4月21日，国家财政部联合住房城乡建设部组织的全国第二批地下综合管廊试点城市评审中，平潭和广州、石家庄等15个城市成功入选2016年全国地下综合管廊试点城市。

平潭以地下综合管廊试点城市建设为契机，积极开展地下综合管廊项目建设。随着建设的不断推进，债务资金偿还任务艰巨，发展资金需求巨大。目前，在建的平潭地下综合管廊干线工程(一期)PPP项目通过BOT方式运作，将融资主体转变为企业，建设资金得到保障。但之前以政府投资为主建设的部分管廊因各种原因尚未完全交付使用，且未建立有效的管理机制，逐渐形成存量政府性债务。在当前政府性债务规范清理的形势下，政府在公共服务领域进一步投资潜力和空间受到限制，创新融资模式迫在眉睫。新形势下，PPP模式将成为解决存量债务的重要手段。

1．1 项目概况

目前，平潭综合实验区存量的综合管廊及道路基础设施主要集中在竹屿湖中路、龙凤路中路、鹿原南路、瑶竹南路、天山北路。其中市政道路15.63km,综合管廊7.3km。由于建设单位缺乏运营管理经验，相关管廊运营管理机制尚未建立，加上海岛地下空间潮湿、盐分高，管廊内已安装的通风、排水、照明系统设备均已出现不同程度的损坏。因此，为了使综合管廊具备运营条件，急需对存量管廊以及附属系统进行修缮及续建工作，并引入专业运营机构对存量管廊进行运营和维护。

1．2 项目融资方案

本项目为存量项目，合作范围包括投融资和运营维护。社会资本通过“使用者付费+可行性缺口补助”收回资产转让价款和投资回报后将项目移交政府。因此，本项目采用“移交—运营—移交”（TOT）运作，方案具体介绍如下：

中标社会资本独资成立地下综合管廊SPV公司，公司负责本项目的投资、融资并提供存量项目设施的运营维护（项目交易结构见图1-1），股权结构为平潭综合实验区管廊投资管理有限公司（以下简称管廊公司）持有项目公司股份98%；中央PPP基金和福建省PPP引导基金各持股1%。基金公司不参与SPV公司的日常经营管理，仅作为项目的财务投资者，其中省PPP引导基金通过购买项目未来90%的收益权提供债券贷款用于SPV公司购买存量道路和管廊资产，该债权部分由SPV公司在合作期内分期回购收益权退出，而股权部分则由管廊公司在合作期满后平价回购。

由于福建省PPP引导基金仅要求提供收益权质押，不仅减轻了SPV公司融资费用负担，更重要的是融通了资金，推动了PPP项目快速落地，同时有效贯彻和落实了国家发改委有关结合实际、积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式盘活基础设施存量资产的发展理念。可见，地下综合管廊作为PPP模式推广应用的重点领域，通过PPP模式盘活存量资产，符合国家政策要求，是一条有效的融资途径。

1．3 路廊一体化运营模式

按照“路廊一体，建管分离”的思路，主管部门将市政道路和地下综合管廊整体打包，通过竞争性磋商的方式选择社会资本，并将项目交于社会资本独资成立的项目公司—管廊SPV公司进行运营和管理。具体而言，市政道路的运营维护属于政府购买服务，地下综合管廊的经营模式采用TOT运作。项目合作期25年，合作期满后，社会资本将项目全部设施无偿移交给地方政府。

本项目通过路廊打包的方式，有效地实现资源整合，市场化运作。不仅体现了PPP所强调的基本特征，更重要的是有力的贯彻了国家推进供给侧结构性改革，补齐基础设施短板，支持新型城镇化建设的核心要义。

1．4 构建合理的激励机制

图1 -1项目交易结构图

PPP模式被视为一种激励合作模式，鼓励社会资本创新管理模式，提高运行效率，降低项目成本。本项目很好的践行了项目运营激励机制：首先主管部门成立考核小组，制定并出台了《平潭综合实验区地下综合管廊及道路基础设施存量资产运营维护PPP项目运营考核方案》，对市政道路、管廊及附属设施的运维指标进行定期考核，主管部门根据考核结果确定支付的可行性缺口补助。协议中明确，要建立每季度一次的定期考核机制和每年至少一次的随机考核机制，督促SPV公司在运营阶段注重设施的质量，加强养护和维修，并根据SPV公司的履约情况作出系统评估以指导当季财政补贴系数。同时建立超额利润调整机制，对于超额的经营利润，地方政府和社会资本按照7∶3的比例分享利润，这样地方政府可以少掏钱，企业也能多赚钱。

政府通过采取相关激励措施，一方面增强了市场经济活力，另一方面激发了社会资本的创造力，利用他们的专业管理水平，灵活的管理机制，在保持合理利润的同时，提高了公共产品提供的质量和效率，实现优质供给。

1．5 确立科学的进入退出机制

本项目由主管部门发布竞争性磋商公告，采用资格后审的方式邀请社会资本和其合作的金融机构参与投标，择优选取社会投资人。另外在主管部门和SPV公司签署的《PPP项目合同》中明确了项目退出机制，即合作期满后，主管部门按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，收回项目的所有权益。同时在合同中明确了违约行为的认定以及提前终止的情形和终止后的处理机制，要求根据规定履行退出程序。

科学合理的进入和退出机制不仅发挥了社会资本市场化运作的灵活性，同时有效化解存量政府性债务，开辟了新的资金来源并统筹用于基础设施建设。

2.存量项目实施PPP模式的不足分析

存量项目已完成建设任务，资产明确，有利于政府开展物有所值评价和财政承受能力论证，有利于社会资本规避建设风险。但由于PPP模式仍然处于初步探索阶段，缺乏经验，仍然存在一些不足之处。

2．1 完善考核及绩效评价方式

由于我国存量项目运营引入PPP尚未推广，理论上缺乏全面、系统的研究，实践上也缺乏参照标准，各级政府都在摸着石头过河。本项目的年度及季度运营考核，市政道路方面主要参照国家及省内城市道路相关养护技术规范和考核标准。而地下综合管廊，国家尚未出台统一的运行维护指标和考核标准，地方政府仅能根据其他省市的管廊维护技术规范制定考核指标，难免出现指标粗糙缺乏量化或针对性不足。同时，PPP项目在我国尚属于新生事物，各省市均未制定完整、科学PPP运行绩效评价体系，因此国家还应加快制定并出台统一的PPP运行绩效评价办法和标准体系，指导各地依法有序开展PPP项目运行绩效评价。

2．2 强化债务风险防控机制

在本项目的回报机制上，采用可行性缺口补助和使用者付费的模式。受制于目前管线单位入廊意愿不强烈以及地方政府尚未出台强制入廊政策，项目公司的前期收益远不足以弥补运营成本，因此地方政府将承担较大的补助支出。尽管通过PPP模式，政府以少量的财政资金“撬动”大规模的固定资产投资，显现了PPP强基础、补短板的积极效应，但未改变整个项目生命周期中政府支出的总净现值，从而不能有效缓解政府性债务的压力。

在投资驱动的发展模式下保持稳增长，如何做好风险防控显得尤为重要。对政府而言，亟需强化债务风险防控机制，应将化解存量债务与PPP模式统筹考虑，不能一味的为了解决债务而推动更多的融资需求，应着重考虑项目实施PPP模式回报机制中的“使用者付费”。其次，谨防PPP合同的隐性财政风险，虽然以融资平台为主体举债属于企业债务，但当前的社会资本多为国有企业，事实上还承担着政府融资功能，政府必然要承担债务连带责任，倘若因财政风险导致回报机制的不可持续性，势必导致PPP模式的失败，毕竟提供公共产品和公共服务的职责部门还是政府，无论社会资本以何种方式退出，政府仍有责任和义务保证公共产品的供给数量和质量。

3.结语

在地方政府存量债务偿还任务艰巨，发展资金需求巨大而融资能力有限的情况下，PPP模式的引入突破了短期预算约束，平滑了年度财政支出波动，拓宽了政府融资空间，以较少的财政资金“撬动”社会资本参与基础设施的建设和运营，有效化解了存量政府性债务，实现了社会福利和企业投资回报的共赢。尽管存量基础设施项目实施PPP模式过程中存在一些现实问题，但一定会在不断的实践中克服和完善，最终得以广泛的运用与推广。