高道权

内容提要：西南边境地区，是“一带一路”的重要节点，区位优势十分突出，安全形势严峻复杂。必须牢固树立和认真贯彻习近平总体国家安全观，把影响地区安全的各种要素都纳入研究视野，把各领域相互传导影响的诸多因素都综合起来考虑，切实采取有效应对之策，着力构建长期性、整体性、综合性的立体安全生态链，努力开创地区安全工作新局面。

本文所指的西南边境地区，主要是我西藏、云南、广西与缅甸、老挝、越南接壤的陆地边境。该地区面向“三亚”、肩挑“两洋”，区位优势十分突出。在古代是南方丝绸之路要道；近代则是我抵御外辱、维护领土主权完整、实现民族独立的战略屏障；改革开放后，受地理区位、民族宗教、安全形势等多重因素影响，当地经济社会与文化教育发展相对滞后。近年来，随着西部大开发战略实施，尤其是“一带一路”建设深入推进，西南边境地区由“边缘”“末梢”成为开放开发的前沿和辐射中心，迎来了前所未有的发展机遇，同时也直面复杂多样的安全挑战。进入新时代，如何将西南边境地区打造成安全稳固的战略屏障，为“一带一路”建设顺利推进提供有力支撑？如何在“一带一路”背景下，开创西南边境长治久安的新局面？是一个问题的两个维度，关乎“一带一路”建设深度推进，关乎西南地区安全稳定与长远发展，必须予以高度关注，切实采取有力举措，着力构建西南边境立体安全生态体系。

一、“一带一路”在缅甸、老挝、越南的生动实践

2013年9月和10月，习主席出访中亚和东南亚期间，相继提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议。“一带一路”是习主席统筹国内国际两个大局，将“中国梦”与“世界梦”有机衔接的重大战略部署。缅甸、越南、老挝是我重要邻国，是“一带一路”沿线重要国家，对“一带一路”倡议认同感强、积极性高。近5年来，“一带一路”在该地区从倡议转化为行动，相关配套举措陆续出台和施行，并取得了丰硕成果。

（一）特殊的地缘格局优势为“一带一路”在缅老越的顺利开局奠定了坚实基础

从地理区位上看，中、缅、老、越山水相连、血脉相融，自古以来就是友好邻邦，与我有着悠久的交往融合传统。从语言谱系上看，缅语、京语、寮语和汉语同属汉藏语系，相互间有不少发音类似的词汇，这在无形中拉近了彼此间的距离。从人种构成上看，四国都是黄种人，同属南蒙古利亚人种，加之受历史上民族迁徙、疆域变更等因素影响，四国边境地区有16个同宗同族同源的跨境民族。他们通婚通商，交往密切。从风俗习惯上看，四国经度相似，几乎没有时差，气候差异性不大，且人们在思维习惯、待人接物、饮食文化等方面也颇为相近，人文交流比较顺畅。总之，远亲不如近邻，我与缅、越、老之间始终存在无法隔断的天然纽带，这是任何域外国家无法取代的独特优势，为“一带一路”的顺利推进创造了得天独厚的条件。

（二）我与缅老越经济发展的高度互补性为“一带一路”的落地生根提供了现实需求

普遍认为，不同国家和地区间经济优势越是分布不均衡、产业结构的雷同化程度越低，相互开展贸易得到的实惠就越多。从自然资源上看，缅老越都是自然资源丰富的国家，可以弥补我原材料、农产品、初级工业品方面的需求缺口；而中国在技术、资金方面的优势，能极大促进3国的资源开发和基础设施建设。从经济发展水平上看，缅老越均是农业国，正处于工业化初期阶段，工业门类不全、现代化水平不高，经济体量不大；而我作为世界第二大经济体，正处于产业结构升级转型阶段。深化“一带一路”建设，能有效促进各国产业结构互补优化、调整升级。从贸易上看，我与缅老越贸易量稳步增长，是缅甸和越南的最大贸易国和外资来源国，是老挝第二大贸易国和最大外资来源地，且逆差有所下降，实现了合作共赢的良好局面。据统计，2016年，越、中贸易量同比增长2.5%、逆差下降33%；2016年，我对老投资同比增长12.5%；2017年，中缅贸易额达107.56亿美元。

（三）“一带一路”倡议在缅老越取得了较为丰硕成果

“一带一路”倡议已同缅老越国家发展战略深度融合，双方均签署了“一带一路”合作备忘录和双边合作规划纲要。据统计，2016年，中国对外投资的17%集中于东南亚基础设施领域，当年澜湄合作机制建立以来，我与缅、越、老等国“一带一路”合作发展迅速，形成了“澜湄速度”“澜湄效率”及平等相待、真诚互助的“澜湄文化”。2017年11月19日，在缅甸首都内比都，中国外交部长王毅与缅国务资政昂山素季共同提出，建设从昆明经缅曼德勒再分别延伸至仰光、皎漂的“人字形”中缅经济走廊，打造三端支撑、三足鼎立的大合作格局，获得了缅方充分认可，成为真正落实中缅共建“一带一路”政治共识和构建中缅命运共同体的关键举措。2017年11月，我与越方签署《共建“一带一路”和“两廊一圈”合作备忘录》，实现了两国发展战略的对接；与老方达成共建中老经济走廊的共识，实现“一带一路”倡议与老挝“变陆锁国为陆联国”战略深度融合。2017年12月，第四届世界互联网大会上，中、老等国共同发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，标志着“一带一路”合作开启了数字经济新篇章。

二、“一带一路”背景下西南边境面临的安全威胁

回顾历史，受沿线国家战乱等影响，古丝绸之路曾经有过多次的衰落和中断。东汉末期，西域纷争不断，导致陆上丝绸之路关键节点——天山南北的交通陷入停滞状态；唐朝后期，“安史之乱”和阿拔斯王朝的扩张战争，阻断了丝路中亚段通行；北宋时期，宋、辽、西夏、金之间常年战争，严重影响到陆上丝绸之路的中西交往。鉴古知今，没有和平稳定的安全环境，地区及国家之间经济合作、人文交流的繁荣与发展终究难以持续。西南边境地区地域辽阔、人口众多、政体多元、民族多样、宗教繁杂，各国发展程度不一，这既为“一带一路”的经济合作与人文交流提供了无限可能，同时也潜藏着诸多矛盾与风险，处于国内外诸多矛盾叠加期、传统安全威胁与非传统安全威胁并存期、发展问题与民族宗教问题交织期3期叠加的特殊阶段，极易引发冲突甚至局部战争，延缓甚至阻断“一带一路”在该地区的顺利推进。

（一）国家政治角力失控引发局部战争

首先，西南边境地区地理区位特殊，历来是兵家必争之地，更是大国政治的“角力场”。“一带一路”建设在西南边境地区顺利推进，必然导致域外大国在该地区权力结构的变化，从而引发他们不同程度的战略“焦虑”。其次，西南边境地区邻国进入现代民族国家的历史较短，近代史上又遭受西方列强的殖民掠夺，对国家主权格外关注，面对中国日益增长的综合国力和国际影响力，不同程度出现了“安全忧虑”。尤其与中国存在领土领海主权争端的邻国，受国内民粹主义思潮影响，会在无形中放大双边之间的一些摩擦、竞争或冲突事件。再次，西南边境地区邻国地缘政治形势复杂、历史问题突出、宗教矛盾尖锐。有的国家政局长期不稳，政府军与反政府武装对抗冲突不断，极易引发地区战乱。

（二）邻国国内矛盾冲突激化导致边境危机事件

从经济发展上看，西南边境地区邻国社会经济水平相对落后，抗风险能力弱，发展进程中的不可控因素多。因政策失当、金融危机等导致大面积失业、游行示威乃至发生内乱的可能性不能排除。从政治局势上看，有的国家政治权力结构扁平化且未形成明显核心，呈现出“民主化超前”的特点，政权及政策难以保持长期高度稳定；有的国家正处在民主化转型初期，民主政治与军政形态对撞激烈、冲突不断，时常殃及我边境安全稳定；有的国家政局虽长期保持稳定，但与泰国、柬埔寨存在边境纠纷，不时剑拔弩张。从民族构成上看，缅甸有135个民族、越南有54个民族、老挝有68个民族，构成极为复杂，缅族、京族、老族分别作为3个邻国的主体民族，在本国政治体制中占据主导地位，其中京族超过越南国家人口的3/4、老族占老挝国内人口的51%、缅族占缅甸国内人口的32%。复杂的人口结构导致民族矛盾尖锐、冲突频发，已成为威胁周边地区安全稳定的重大隐患。

（三）境内外暴恐势力实施暴恐分裂活动

首先，随着“IS”在国际联合反恐压力下瓦解，极端分子加速外溢，不断向南亚和东南亚回流渗透，勾结当地极端势力兴风作浪，国际暴恐活动开始进入新的历史周期。此外，西南边境地区邻国近来频繁发生恐袭事件，对境内暴恐分子的示范刺激效应不容低估。其次，西南边境地区是我国藏族的主要聚集区，是境外达赖集团重点渗透破坏地区。同时，在新疆常年保持高压严打态势下，新疆“三股势力”外溢趋势明显，利用西南边境地区的特殊区位和人文环境潜入潜出、伺机作案的现实威胁增加。2014年3月1日，昆明火车站发生的暴恐事件就是实证。再次，境外“东突”组织正加速融入国际恐怖网络，已经形成以叙利亚、伊拉克为实战训练场、中亚和东南亚为转运通道、阿富汗为渗透前沿的暴恐网络。今后，“东突”暴恐势力勾结国际暴恐组织袭击我境外机构、项目和人员的风险增大。

（四）跨国犯罪集团实施违法犯罪活动

西南边境地区毗邻世界三大毒源地之一的“金三角”，且边境各国发展程度不一，人口构成复杂。加之边境沿线多为高原峡谷、原始森林、河沟田垄，存在大量便道、小道，边管防控处于只防君子、难防小人的尴尬境地，给境外黑恶势力、暴恐组织和跨国犯罪集团入境作案提供了便利。西南边境地区“枪赌毒私”“盗抢骗拐”“黄黑恐特”等跨国违法犯罪活动突出。2017年，仅云南就查破涉毒案件20余万起，缴获毒品25.5吨，查获欲走私出境制贩毒剂1600余吨，位居全国第一。

（五）自然灾害频发进一步恶化了安全环境

西南边境地区处在环太平洋地震带和欧亚地震带两大地震带之间，是世界上地震发生较多的地区，而该地区防震减灾手段滞后、保障缺乏，难以应对大震大难。同时，该地区处于热带亚热带，森林覆盖率高，植被茂密，一旦发生森林大火，极易蔓延越境，波及周边多国，诱发社会动荡。这些因素使西南边境地区的安全形势进一步恶化。

三、“一带一路”背景下西南边境地区安全事件的特点

西南边境地区是多民族、多宗教与多文化交汇之地，周边人文环境与地缘政治复杂，历来是境内外敌对势力渗透破坏的重点区域，安全形势呈现一些独有特点。

（一）国际化程度高

西南边境地区地处我对外前沿，区位环境特殊，敌社情复杂，是敌对势力渗透的“桥头堡”、民族宗教的“接合部”和各种思潮的“交织地”，境内外敌对势力和恐怖组织在这些地区内外勾联，不断壮大。同时，“一带一路”背景下，该地区开放程度逐步提高，承办以会议、文化、体育、经贸等为主题的大型国内外活动成为常态，影响力、关注度前所未有。一旦发生安全事件，极易造成国际影响，甚至引发外部干预。

（二）宗教化程度高

西南边境地区特殊的地理位置和复杂的宗教环境，逐渐成为境外宗教势力渗透的重点地区，给我边境民族地区安全稳定带来严峻挑战。部分具有西方背景的宗教团体，打着布道、讲经的幌子，宣扬和灌输西方价值观念，鼓吹宗教极端主义，发展宗教势力，干预我正常的行政、司法、教育工作。近年来，印缅“爱与行动”组织专门设立“中国宗教传播执行委员会”，直接对我进行基督教传播；缅北地区最大教会组织缅甸基督教“浸信会”，在当地传教速度迅猛，并引发云南边民入教参会热情。

（三）武装化程度高

西南边境地区历史复杂、情况特殊。上世纪七八十年代，中越边境发生过战事；缅北地区常年武装冲突，致使一些枪支弹药和非法爆炸物管理失控、流散社会。特别是中缅和中越、中老边境地区，盘踞多个“民族地方武装”和反政府武装组织，大部分组织拥有兵工厂，多数组织进行武器弹药贩卖活动，助推了边境地区武器弹药泛滥和涉枪涉爆案（事）件高发多发。同时，我西南境内部分少数民族有配枪带刀的传统习俗，民间非法制造枪支弹药、管制刀具的现象较为突出，一定程度上催生了严重暴力案件，且这些案件的武装程度和对抗程度也相对较高。

（四）关联化程度高

当前，西南边境地区国内国际问题叠加交织、历史遗留问题和现实发展困境相互交错、民族宗教矛盾与极端分裂主义相互影响，社会矛盾冲突的复杂性、敏感性、关联性显著增强，各种突发事件燃点低、规模大、爆发快、影响广。一些涉及群众切身利益的矛盾纠纷和事故案件极易被敌对势力、暴恐分子、境外反动媒体和网络利用。他们采取散布谣言、带头闹事等方式误导舆论方向，蛊惑煽动民族群众，试图不断扩大事件范围和程度，其目的就是要将小矛盾激化为大纠纷，将简单问题扩大为复杂问题，将普通情况引发为极端事件。

四、以总体国家安全观为指导构建西南边境立体安全生态

2014年4月15日，习主席主持召开了中央国家安全委员会第一次会议，提出并阐述了“总体国家安全观”，强调要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全之路。进入新时代，做好西南边境安全工作，要牢固树立和认真贯彻总体国家安全观，科学统筹国际与国内两个大局、整体与局部两个层面、安全与发展两件大事，以合作共赢为价值立场，以优态共存为认知前提，以构建命运共同体为基本目标，把影响地区安全的各种要素纳入研究视野，把各领域相互传导影响的诸多因素综合起来考量，实现中央与地方、军队与地方、域内与域外、国际与国内“一盘棋”，着力构建长期性、整体性、综合性的立体安全生态链，努力开创地区安全工作新局面。

（一）服从服务于国家发展大局，树立区域安全新理念

一要强化全局观念。紧跟习主席国家安全重大思想、重大关切和重大部署，自觉站在国际战略大格局、地缘政治大棋局、国家安全大战略的高度，站在保障推进“四个全面”战略布局、“一带一路”建设构想顺利实施的高度，充分认清维护西南边境地区安全在维护国家安全全局中的定位和意义，思考谋划地区安全的各项工作要更好地着眼全局、服务大局，坚决避免出现因地方利益破坏整体、局部利益干扰大局的情况。二要强化系统意识。把西南边境地区安全作为一个生态系统考虑，着眼建立可循环、可持续的安全生态链，既重视外部安全又重视内部安全，既重视国土安全又重视国民安全，既重视传统安全又重视非传统安全，既重视发展问题又重视安全问题，既重视自身安全又重视共同安全。要强化各种安全政策的整体性和联动性，既要防止顾此失彼的应付式维稳，又要避免杀鸡取卵的黩武式维稳，切实提高地区的“安全吸引力”和民众的“安全感”“幸福感”。三要强化底线思维。习主席指出，要始终高度警惕国家被侵略、被颠覆、被分裂的危险，改革发展大局被破坏的危险，中国特色社会主义发展进程被打断的危险。我们必须强化忧患意识，自觉做到凡事从最坏处准备、向最好处努力。特别是要把军事手段作为最后的保底手段，抓紧抓实军事斗争准备，深化国防动员，建强国防设施，提升备战能力，确保一旦边境地区发生重大情况，能高效果断应对，坚决捍卫国家和民族利益，实现党中央、习主席决心意图。

（二）着眼构建区域命运共同体，开创国际合作新局面

习主席深刻指出，安全问题早已超越国界，任何一个国家的安全短板都会导致外部风险大量涌入，形成安全风险洼地;任何一个国家的安全问题积累到一定程度，又会外溢成为区域性甚至全球性安全问题。西南边境地区山水相连、血脉相通、安危与共，要不断完善安全工作机制、改善地区安全环境，全力构建区域命运共同体。

一要强化发展战略对接。发展方式的深度交融，是构成命运共同体的物质基础。要在“平等”“双赢”理念的指导下，充分发挥高层会晤、高级别经济论坛等机制和平台的作用，利用双方在经济结构、政策需求、民众意愿等方面的互补性，妥善解决相互间因国家利益、产业升级等引发的结构性摩擦，加强发展战略的对接和产业政策的协调，促进发展方式深入交融，实现共同发展。二要深化社会认同。社会互信与认同是构建区域命运共同体的核心要件和强大动力。要按照习主席提出的“官方民间齐动手，热灶冷灶一起烧”的理念，加强与缅、越、老3国官方、民间、党际、军方等不同层级之间的交往，以多种渠道、多个层次的交流合作，不断巩固双边关系。要充分利用传统媒体、新质网媒的力量，采取独资、入股合资的方式，加强与各国媒体媒介的合作，用于传播中国声音、讲好中国故事、树好中国形象，深化各界互信与认同。督促在外中资企业承担应有的社会责任，打造互利多赢的企业信誉，防止企业乃至国家形象受损。三要细化安全策略。西南边境地区国家民族众多、敌社情各异，面临的安全环境和威胁也大不相同。要在总体国家安全观的指导下，设立高级别专业性的安全治理机构，建立专门的“信息”“咨询”“决策”“协调”和“监督”部门，统筹军地、央地、政商多方行动，根据不同国家、不同地区、不同时段、不同情况细化不同的方案措施，做到一国一策，一事一策，一情一策，提高应对安全威胁的针对性和有效性。

（三）紧跟“一带一路”进程，加快安全力量“走出去”步伐

中国安全力量“走出国门”，是保障“一带一路”建设顺利推进的重要手段。尤其是随着“一带一路”的推进，我海外利益不断扩大与保护能力滞后之间的矛盾日渐突出，海外利益遭袭警报不断，加快安全力量“走出去”步伐刻不容缓。

一要加强顶层设计。建立健全高级别协调机制，在“一带一路”的总体架构下，负责协调外交、公安、解放军、武警等部门的行动，有组织、有计划、有步骤地推进安全力量“走出去”战略。同时，要加快出台我海外利益保护的相关法律，为我海外维稳行动提供法律依据。二要丰富合作机制。以“一带一路”倡议为合作平台，以构筑和保障陆上互联互通网络安全为合作目标，充分利用各种正式和非正式合作机制开展务实高效安全对话，与缅、越、老从保障边境安全、打击跨国犯罪、实施人道主义救援和自然灾害救助、维护边境生态安全等领域做起，逐步构建有序畅通、稳定有效的安全机制，形成多层次、全方位的安全合作格局。三要健全危机管控体系。加强“一带一路”建设中的风险评估，关注沿线国家和地区的安全形势动态，对可能发生的武装冲突、恐怖袭击做到早期识别、提前预警。建立及时、高效的“快速反应”机制，能够根据情报线索，迅速厘清事（案）件性质、影响程度、危害后果，做到威胁发生时快速反应、及时应对，尽量消除或减轻危机，将破坏力和影响力降到最低。

（四）着眼实现国内长治久安，不断优化维稳方式

一要树立整体维稳思路。在全球化、信息化与网络化时代，西南边境地区的安全稳定不是单纯的政治或民生问题，而是复合了经济、社会、民族、宗教、历史、语言、文化、认同感、国际关系等诸多因素在内的“复合性”问题。要将社会管理理念从管控型向服务型转化，社会管理机制从化解型向预防型转型，社会管理内容从单一化向多样化转变，社会管理手段从单一式向综合式转改，通过安全治理的综合施策，促进形成繁荣稳定的“积极安全”环境。二要活用维稳手段。以实现区域长治久安为目标，兼顾国家、社会与人的安全，在以“刚性维稳”取得社会大局稳定的同时，更加注重“柔性维稳”手段创新，着力解决社会转型时期的各种矛盾，切实尊重各民族的文化传统、宗教信仰、生活习俗与生产生活方式，营造公平公正的制度环境，打造出经济建设欣欣向荣，人民群众安居乐业，社会治安秩序良好，生存生活环境优美的平安地域，增强各族人民的“安全感”“归属感”。三要全社会联防共治。安全人人有责，安全人人受益。要推进治理体系和治理能力的现代化，提高安全治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，最大限度争取民众对安全工作的支持和配合；要善于依靠群众，敢于发动群众，建立多类型、多渠道、多层次，全民参与、群防群治的安全预警预防与应急管理体系，使各族人民在互利共赢、安全共享中，深化对国家和社会的认知、认可与认同，不断调动他们共建安全、共享安全，以及保卫美好家园的积极性与主动性，从而为实现西南边境地区的长治久安作出自己应有的贡献。