文/杨威，合山市国土资源局

0 引言

改革开放后，随着中国经济不断发展，对土地的需求量也迅速猛增，但中国人口众 多、人均宜农土地面积与世界平均水平有较大差距。如何在促进经济发展的同时保护好珍贵的农地资源，尤其是耕地资源，已成为各级政府和全社会都必须面对的现实问题。

1 土地利用规划是耕地保护的重要手段

中国建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾十分尖锐，尤其在经济较为发达地区，建设用地与耕地之间的争地矛盾尤为突出。 耕地保护是由中国国情决定的立国安邦的大事，随着经济社会的发展，农业结构调整、工业化与城镇化的整体推进以及生态环境保护与建设要求等均对耕地资源产生了巨大挑战。第一，保护耕地资源刻不容缓。中国用不到全球 7%的耕地上解决了占世界 22%人口的吃饭问题，这是一桩伟大的事业，同时也说明中国人口对土地和粮食的压力之大。中国陆地总面积为960万平方公里，世界第三。在现有的经济技术条件下，可被农林牧副渔业和城乡建设利用的土地占总面积的三分之二，其他三分之一则是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用难度很高，成本极大。人多地少是中国的基本国情，如果不合理和违法占用耕地的势头不被遏制，人地矛盾将会越来越尖锐，并由此引发一系列经济和社会问题。因此，必须采取更加积极的措施来保护耕地。第二，土地利用规划对耕地保护意义重大。坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度是中国的基本国策，在众多耕地保护措施中，土地利用规划的作用尤其重要。 土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，实行最严格的耕地保护制度需要通过土地利用总体规划来体现和实施。 这主要从两大方面来讲。首先，土地利用规划具有最严格的法律效力。 作为目前国内公认最严格执行的规划之一，土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。其次，保护基本农田是编制土地利用规划的重要原则。

2 土地规划中的耕地保护措施

科学合理的土地规划对社会经济发展具有十分重要的作用，土地规划的目的是为了合理、高效和永续地利用土地资源。在中国，土地利用规划是一个完整的体系，由众多相应规划组成：从规划任务上可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划，从规划层次上一般可划分为国家、省、市、县、乡5级规划。各种规划的地位和作用不同，土地利用总体规划是土地规划的核心和龙头，对其他规划起指导和控制作用，在不同层次的规划中，上一级规划对下一级规划起控制作用。耕地保护已从单纯控制数量向规模化发展转变。以往实践表明，单纯的以控制耕地数量为目的的土地利用规划并不能很好的解决好耕地保护问题，因此土地利用规划提出了“从耕地保护到耕地保护与节约集约兼顾”原则，从土地利用系统出发，体现了以耕地保护为前提、土地节约集约 利 用为核心，控制建设用地为重点的特点，实现了从单纯控制耕地数量向集约发展的转变。

3 进一步提升土地利用规划中耕地保护的改进建议

3.1 健全土地利用规划体系，完善耕地保护措施。目前，中国土地利用规划在实践操作中存在着一个重要缺陷，即总体规划越位、详细规划缺位，对不同层次土地利用规划内容详略的区分不够明确，各级规划的特点不突出，从而影响了规划作用的发挥。土地利用总体规划变成了从上而下分解指标、自下而上汇总规划；微观规划也停留在总体规划层次，县、乡级规划内容没有进一步深化细化。

3.2 适时调整土地利用规划内容，落实规划实施管理措施。编制好土地利用计划应该是土地管理工作的核心。但土地利用规划是一定时期内土地资源利用准则，弹性较小，政府政策、市场波动等不确定因素都会给土地利用规划修编工作产生一定影响。所以，应不断适应社会经济发展形势的需求，对土地利用规划内容作适当的调整。在调整过程中要着重完善土地利用总体规划和年度利用土地计划体系。以土地利用总体规划作为长期用地结构，用地空间布局的依据；年度土地利用计划是落实规划的重要环节。这样编制出来的土地利用计划才会更具科学性。在编制手段上，应建立土地资源监测系统，及时掌握耕地动态信息，及时对耕地总量、质量、分布、类别、权属和利用程度的变化进行全面、系统、准确地跟踪监测，以真实可信地及时反映耕地变化情况，为制定好下年度土地利用规划提供可靠依据。与此同时，在地方各级土地利用规划修编完成后，要着手落实各项举措，包 括 耕地保护和节约集约用地责任制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任考核体系，建立规划实施动态监管和评价机制和建立规划实施的利益调节机制等，使得土地利用规划能够被最大限度得到有效执行，保护好日益减少的耕地资源。

3.3 将生态基础设施引入土地利用规划，使耕地保护更有效。生态基础设施（Ecological Infrastructure，简称EI）指区域和城市赖以生存的自然系统，是将生态系统的各种功能，包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、休憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间局。在中国快速城市化背景下，城市无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏，将 EI研究引入到土地利用规划中有着重要意义，它将土地利用和开发强度控制在生态安全允许的范围内，在满足社会经济发展需要的同时，还 可以维护土地生命系统的完整性和健康发展，使其能提供持续的生态服务。

4 结束语

通过对区域进行自然生态、生物、人文过程研究，结合多种评价方法和模型，按照高、中、低三种安全水平制定出区域总体生态基础设施规划。在控制线外优先布设非建设用地，在剩余空间优化城乡用地结构和布局，并 为 建设用地留出扩展空间。同时将集中连片、排灌条件良好、农业生产配套设施完善的蔬菜瓜果和粮油生产基地内的耕地作为基本农田进行保护并与城镇发展空间布局规划相互适应。将耕地保护上升到土地资源整体开发利用的高度上，统筹协调，在保护耕地资源的同时使整体利益达到最大化，实现基本的帕累托均衡。

【参考文献】

[1]以优化土地利用规划布局为切入点全面落实耕地保护责任[J].崔冬霜,王序华.中国科技投资.2013(Z4)

[2]土地利用总体规划修编思路探讨[J].刘强,白冰,郝丽娜.内蒙古科技与经济.2009(04)