王贵辉 宋微

1.吉林省科技开发交流中心, 吉林 长春 130000

2.吉林省科学技术信息研究所, 吉林 长春 130033

3.吉林省科技资源基础数据重点实验室, 吉林 长春 130033

公益类科研机构是指在市场经济环境中，向整个社会提供与民生和社会可持续发展相关、以服务社会为主的基础研究及技术等公共物品和服务的非营利性组织，以上级政府下发的研发任务为主要工作，为政府宏观政策的制定及相关工作提供有效的资料依据、政策咨询及研究成果[1]。我国经济发展已经进入新常态，需要通过科技创新促进产业升级，公益类科研机构改革势在必行。本文通过对国内外相关文献进行梳理，对国外及国内省份相关情况进行总结，为公益类科研机构的深化改革提供参考意见。

1 国内外研究现状

1.1 国外研究现状综述

国内外学者对公益类科研机构的相关研究多集中在管理机制、组织文化、绩效成果以及创新绩效评估方面，从管理绩效角度，分析在一定投入基础上的公益类科研机构的产出以及其自身发展和内部变化对其科技创新能力的影响。Andrew Wallard认为，英国国家物理实验室是采用GOCO（政府所有，合同管理）管理模式并收到较好效果的实例，很多中国学者也对此进行研究。从创新绩效评估方面，美国国家自然科学基金会（NSF）提出以同行评议的方式评估成果；Campbell（2003）指出，评价创新绩效的四个要素，分别为研究成果水平、研究成果影响力、科研资源使用效率和可持续发展能力；Lyall（2004）认为，在深入考虑科研活动投入经费和成果产出绩效的基础上，可以选定评估科研机构影响力和社会效益的指标；Jordan和Streit（2003）选择人才管理绩效、机构组织管理绩效、科学影响力及可持续能力、科技成果产出及科技目标完成情况4个指标作为科研机构绩效评估指标。

国外公益类科研机构基本分为政府支持的国立科研组织和非营利科研机构，政府在具体的管理方面不能进行硬性干涉，只能适度引导和全力监督。国立科研机构可以比较自主地进行科研活动的组织与管理，并针对自身实际情况进行创新改革，甚至有些国立科研机构会委托高校或公益机构进行日常运营。因此国外公益类科研机构的运营模式和管理机制与我国相比有较大差异，需要选择性借鉴。

1.2 国内研究现状综述

国内学者对公益类科研机构的研究较丰富。第一，从公益类科研机构改革的角度，陈林（2004）等认为，国有科研事业单位应向社会非营利组织机构发展；张庆阳（2003）等认为，我国公益类科研机构应该进行“企业化转制”以及向服务中介机构转型；王福涛（2011）指出，从人事编制和评估制度方面对公益类科研机构进行改革，使其从官僚体制中脱离；李政刚（2017）认为，公益类科研机构应该“去行政化”，重塑政府职能定位。第二，从政府与公益类科研机构的关系角度，方力维（2005）等认为，政府应从领导者、资助者和主要活动者的角色向促进者和辅助者转化；方新（2006）等认为，政府应该起到宏观调控和引导的作用，制定符合发展的科技计划与管理机制，建立公共科技平台并提供科技资源，通过税收政策促进科技发展。第三，从公益类科研机构公共服务体系角度，公益类科研机构承接的基础研究工作主要目的是为国家和社会提供公共服务，是非营利组织，曹海虹（2012）认为，进一步强化并完善公共服务体系，建立科研机构、高校与企业联合的科技成果转化平台是改革发展的方向。

2 国外公益类科研机构发展现状

2.1 美国

美国公益类科研机构包括具独立性的非营利研究所、政府拨款的研究发展中心、行业科技协会、科技服务与咨询中心、技术评估与专利服务机构、国家科学院和地方科技研发中心等。美国公益类科研机构包含的学科多、工作人员多、相关单位多、科研周期长，因此对资金的需求较大，其投入资金主要来源于联邦政府或州政府给予的财政拨款；企业和基金会捐赠资金；各单位科研课题和重要项目提供的经费资金，三者占比大约是27%、35%、38%。美国公益类科研机构的研发环境、仪器设施、管理体制、人才资源都十分优越，这得益于各单位独立经营、政府促进的独特经营方式。

2.2 德国

德国公益类科研机构的最主要组成部分是公立的非营利科研机构，另外还包括私立、政府所属和高校所属的科研机构，涉及范围较广，包括农、林、医学、材料、生物、交通、航天等多方面基础性以及战略性领域的基础技术与研究，对德国的政治经济决策起重要的参考作用。德国的科技处于全球领先水平，除工业和私人研究外，作为科技主要承载体的科研机构多数是由政府投资经营的，其资金来源包括；一是政府的固定拨款，其中联邦政府投资占比约为70%~90%，州政府占比约为10%~30%；二是科研课题和项目经费，机构采用投标以及预售研究成果使用权的方式来获取这部分资金；三是基金会的捐赠资金。

2.3 英国

英国公益类科研机构由政府各部门直属的科研机构、研究理事会下属的科研机构和各种形式的慈善机构组成。其研究内容包括世界前沿的基础科技研究以及航天、医疗、环境等方面的项目研究，关乎国家安全以及国际合作等重大事项，因此公益类科研机构工作者的社会地位和待遇水平较高，人才也纷纷涌入，使得其科研成果处于世界领先水平。在近年的改革中，增加了财政部审核、明确预算及研究成果目标、提交财务和绩效报表等8个管理步骤，以期提高机构科研效率。

2.4 日本

日本公益类科研机构的经营主体包括政府、大学以及民间企业，还有具备特殊法人地位的研发机构和非营利科研机构。政府主管的科研机构分为国立和公立，其中国立科研机构以基础科技研究为主，为满足社会需求服务；公立科研机构主要基于经济水平，结合当地实际情况，研究为促进地方产业发展提供具备应用性的相关技术。以大学为经营主体的科研机构的研究多集中于基础科学和实验研发。民间企业经营的科研机构主要根据其自身生产需求进行生产技术和产品应用方面的研究。非营利科研机构多从事规模较大、耗时较长、内容较复杂的先导性研发。

政府对公益类科研机构的资金投入分布情况是国立占45%，大学占32%，非营利机构占19%，企业占4%。非营利科研机构承担了大部分基础研究项目，但其经费大多来源于民间，这也是其与企业联系紧密的原因之一。但政府也给予相关财政政策支持，例如对其部分科技活动减免税收等。

从美、德、英、日4个科技大国的公益类科研机构的组成主体和发展现状可以看出，其公益类科研机构的经营主体由政府、企业、大学等多方面构成，其资金来源包括政府拨款、研究经费、企业或基金捐赠等多种渠道。相较于我国来说，这4个科技强国的公益类科研机构更加独立自主，其经费来源更加灵活充裕，对人才的吸引力更大，这也是其科技研究较发达的原因。

3 国内公益类科研机构改革现状分析

我国公益类科研机构从1985年至今经历了3个阶段的改革，包括院所内部运行机制、科技创新体系、企业化转制等方面的内容。下面分析我国科技较发达的江苏、福建和广东3个省的公益类科研机构改革情况。

3.1 江苏省

江苏省是我国经济发展较快、市场化较发达的省份，从经营类事业单位开始着手实行改革，发现在支付了国有产权转让变现收益的改革成本后还有很多盈余资金，说明事业单位改革在一定程度上减少了政府财政支出，能够提高资金的使用效率。在经营类事业单位改革效果良好的基础上，江苏省开始展开对公益类事业单位的改革试点工作，这种负责任、稳步推进的改革方式值得其他省份公益类事业单位改革进行参考。

对于公益类科研机构的改革，江苏省进行了以下措施：第一，明确业务范围，找准职能定位。将业务分为纯公益性和准公益性两大类，江苏省科技厅和相关部门与16个省属公益类科研机构探讨并确定了相关的“十一五”发展规划，针对性的确定对重点任务和预期目标。第二，增加财政支持力度。一方面，增加对科技活动经费的投入，提高财政拨款供给档次，根据实际需要增加科研人员工作经费；另一方面，增加投入经费以提高并完善基础设施条件，比如可以制定设备建设规划，以实用性、高效性为原则选择相关科研设备仪器。第三，调整内部运行机制。有些公益类科研机构依据其业务划分对内部部门进行了重组调整；有的进行了收入分配机制改革，使专业技能与职称评定分离，对所有工作人员采用聘用制，促使人员公平竞争上岗；有的通过研究项目或课题，利用公共科技平台与大学或企业合作进行研究，共享有效资源[2]。

3.2 福建省

同全国科技体制改革步调一致，福建省在科研机构改革方面也有了较大改变和突破，使得科技与经济的联系越发紧密；科技活动也根据市场需求改变方向；科技资源实现共享和高效利用；科研机构的职能定位更加明确；有效调动工作人员的创新积极性。具体体现如下：第一，管理体制改变，促进科研机构从事业单位向企业转型。将部分科研机构改制成国企、股份合作制公司或有限责任公司，其管理也从政府主导转变为各单位自主经营。第二，扩大资金来源渠道。从单纯依靠政府拨款向从社会多方吸收投入资金转变，比如开发类科研机构的资金支持主要依靠将研发成果投入市场，通过销售其使用权获得资金充当科技活动经费，不仅弥补了政府财政缩减投入的缺口，还能够获得额外经济效益。第三，机构发展目标从单纯的科技研究向科技与经济建设共同发展的方向转变。公益类科研机构开展的科技活动方向要向促进国家或地方经济建设靠拢，根据时代科技潮流和社会发展需求进行科研项目，更高效地破解能应用于行业生产的技术难关，有效促进经济建设的发展。第四，实现公平的分配制度。对科研机构内部科研工作者以及后勤工作人员采取责任制考核管理，考核评议结果与工资及奖金等经济收入关联，对于能干多干的员工给予充分肯定和实际奖励，有效提高工作人员的积极性，避免在岗位不尽其职的现象。第五，改变终身任职的用人制度，向聘用制转变。部分公益类科研机构对于人员的选用，采取竞争上岗、流动任职的方法，打破终身制，不仅能够吸引更多优秀人才，还能促进内部科研人员的创新积极性。

3.3 广东省

广东作为全国率先开始进行地方科技体制改革的省份，其地方政府为公益类科研机构改革创造了良好的政策环境。改革的主要措施如下：第一，实施税收减免政策。对于从公益类科研机构转制为企业的单位，对其依靠技术转让、开发业务以及进行相关的技术咨询、技术服务业务所取得的收入免征营业税[3]；2006年6月30日前继续享受科研机构的有关优惠政策，免征所得税，免征自用土地的城镇土地使用税；对于进口科技活动需要的设施与装备，除了《国内投资项目不予免税的进口商品目录》中提及的商品外，免征关税和进口过程中的增值税；免征进行科技活动用房的基本建设配套费等有关规定费用；免征由非经营性资产转向经营性资产的资产占用费。第二，调整财政拨款制度，将更多的资金应用于技术开发和成果转化。第三，对公益类科研机构重新明确职能与定位，针对不同领域制定相应的发展目标与规划；以市场需求为主导方向，在符合客观规律的基础上进行创新管理。第四，完善科研机构职工社会保险制度。根据国家相关法律规定，采取国家、单位和个人三者合理承担养老保险和医疗保险的制度。第五，调整在编工作人员提前退休。在公益类科研机构转制的阶段时期内，对于满55周岁的男性、满50周岁的女性且工龄满20年的职工，若本人申请、单位批准，可按现行科研事业单位的待遇办理单位内退休手续,到达退休年龄时按规定办理正式退休手续。第六，调整管理和运行机制。对于技术开发类科研机构的工作人员，实行成果绩效与个人利益所得挂钩的分配制度，提高科研人员创新动力；实行竞争上岗、打破终身制任职模式，提高科研工作者技术水平。对于咨询服务类科研机构，其在进行咨询、成果检测、科技评估服务的同时会获得一定的经济效益，一定程度上推进了公益类科研机构向企业经营模式的转化，开创了公益类科研机构科技研发与市场化并进的新型运营模式。

4 结语

根据江苏、福建和广东3个经济发展较快、市场化较成熟的省份的公益类科研机构的改革实际情况，可以看出我国公益类科研机构改革措施主要集中在政府拨款制度、机构管理体制、机构运营机制、分配与奖励机制、机构职能定位、人员选聘机制、扩大资金来源渠道等方面，也为我国其他省份公益类科研机构改革政策制定提供参考与借鉴。

同时与国外公益类科研机构发展情况相比，可以看出我国公益类科研机构还存在分类标准不科学、科研资金不足、激励机制不够完善、高端技术人才匮乏等问题。基于我国公益类科研机构现状可以从以下方面进行完善：

（1）明确公益类科研单位的类别划分

以“公益性”为标准，根据各单位具体研究方向和内容进行划分，将行政类和经营类科研机构与公益类科研机构清楚区分开，政府资金充分利用在社会公共服务方面。

（2）调整财政拨款制度

除了扩大投资来源，增强科研机构与企业等合作外，还应该在政府财政拨款制度上进行改革，比如加强预算管理，对公益类科研机构需要的科技经费进行合理预估，按照逐次顺序高效配置资源。

（3）建立有效的奖励机制

对科研成果进行分级，针对不同级别给予不同奖励，充分调动科技人员研发创新的积极性。

（4）增加人才培养经费

科研单位应以同市场价格一致的资金价格吸引高端技术人才，定期组织对技术人员的培训和进修，提高其科技创新能力。