徐拥军 王露露/中国人民大学信息资源管理学院

2015年9月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号），对我国大数据发展和应用进行了整体部署[1]。此后，以贵州、浙江、江苏、广州和上海等省市为代表的地方政府相继展开了有益尝试。在已有的实践案例中，大多数政府将战略重心放在政务信息集成共享和开放利用上，政务信息的归档保存并未引起足够关注，同时各地档案部门在大数据战略中尚未找到具有核心竞争力的职能定位。

一方面，在信息管理生命周期中，归档保存与其他各项管理工作筋骨相连、唇齿相依[2]，完善的政府大数据发展战略离不开档案部门的参与；另一方面，政务文件和档案是各项政府业务活动开展的核心线索，在提升行政效率、服务政府决策和提供公共服务等方面发挥着关键性作用。对于档案部门而言，大数据可能成为推动档案工作改革的重大契机。实践中，浙江省档案部门率先将档案工作较为妥善地融入了政府大数据发展战略，成为地方档案部门积极参与推动政府大数据改革的典型。笔者于2018年5月对浙江省档案局、浙江省建设厅、杭州市档案局等部门进行了实地调研，重点分析其改革得以实现的必要条件和所要解决的关键问题。

1 必备条件

2016年2月，浙江省人民政府正式发布《浙江省促进大数据发展实施计划》，明确提出本省大数据计划发展目标是：到2020年底，各级政府数据实现集中管理，政府数据依法依规全面共享和开放，基于数据共享和部门协同的政府治理和公共服务能力全面提升，运用大数据推动经济转型升级、完善社会治理、改进政府服务与管理的成效全国领先[3]。2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，旨在通过业务流程优化、信息共享和力量整合等措施，倒逼政府改革，更好地服务于人民。在政府审批效率方面，重点依托大数据战略打破“信息孤岛”，提高各部门之间的数据共享率，以重构审批流程。可见，一方面以“最多跑一次”改革为代表的政府治理和公共服务改革是大数据计划应用的重点；另一方面鉴于政务信息资源是大数据中偏向结构化和社会化的核心部分，结构化使之较为易于进行数据整合和共享利用，社会化使之具有较高的分析价值和利用价值，因而“最多跑一次”改革也是大数据价值最具显示度的一环。

2015年11月，为加快推进浙江省信息资源的整合开放和大数据产业发展、强化大数据建设发展顶层设计，浙江省政府成立了浙江省数据管理中心（以下简称数管中心）[4]。2017年10月30日，杭州市人民政府办公厅发布《关于印发杭州市数据资源管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，成立杭州市数据资源管理局，明确了其主要职责、任务和内设机构等[5]。在此背景下，以杭州市档案局（馆）为代表的档案部门率先与数管局展开了密切合作，具体表现在跨部门的信息共享、政务信息资源的归档移交和长期保存。笔者认为，浙江省档案部门之所以可以积极参与进大数据战略中，主要具备以下条件。

1.1 意识转变

大数据带来的不仅仅是工具手段的转变，还有思维方式的转变。在档案领域，首先需要克服的就是对纸质文件的盲目依赖和对电子文件的不信任，这一思想障碍不仅来自查阅利用档案的公众，还来自各级政府的档案工作人员，其中公众对电子文件的不信任主要是对其合法性的质疑，档案工作人员对电子文件的不信任则主要是对其安全性的不确定。应当认识到，身处数字信息时代，为提高业务活动效率和公共服务质量，必须借助于虚拟化、数字化的信息载体；在业务流转便利性上，纸质文件远远落后于电子文件。因此从思想意识和行为方式上，需要迈出的第一步是摆脱对纸质文件的盲目依赖和对电子文件的不信任心理。要扭转公众对电子文件的不信任心理，需要营造良好的电子文件管理环境，可从政务办理窗口开始，在窗口推行新型业务办理流程。浙江省主要通过逐步扩大窗口试点区域、推广“最多跑一次”改革、出台《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》认定电子文件的合法性等方式，从根本上改变公众办理审批业务的行为方式和思维定势，逐步获取公众信任，消除其思想认知上的障碍。要扭转工作人员对电子文件的不信任，则主要从政策环境和技术体验上着手：从政策和标准上，自上而下对电子文件内容的真实性给予认可；从技术系统上，自下而上提高档案工作人员在技术设计、管理流程和系统构建等实践环节的参与度和感知力。

1.2 顶层设计

浙江省“最多跑一次”改革成效突出，一个重要原因是顶层设计的指导性强，推进机制较为健全。“最多跑一次”改革领导小组组长由省长担任；省里成立“最多跑一次”改革专题组，将办公室设在省编办，负责改革的总体设计和统筹协调[6]。2016年浙江省政府发布《浙江省促进大数据发展实施计划》，将以省档案局（馆）为牵头单位的档案管理和开放共享列为大数据应用示范工程之一，可见档案工作在整个大数据计划中受到了一定程度的重视与鼓励。由此，档案部门在与以数管局为代表的相关部门开展合作时，所遇到的行政阻力较小。

1.3 技术支持

在大数据改革过程中，阿里巴巴作为互联网企业代表，全方位支持了浙江省各级政府改革的技术需求。2017年3月，阿里巴巴正式推出电子政务云平台“阿里政务云”，面向党政部门和事业单位提供独立、安全、合规的行业政务云服务[7]，全力支持浙江省各级政府推进“最多跑一次”改革。在“最多跑一次”改革取得一定成效后，杭州市政府又进一步提出了“建设移动办事之城”和建设人工智能数据平台的目标，要实现这一目标需要借助阿里云和杭州市城市大数据公司联合开发的祥云DRMS系统，实现自动对数据资源全量全方位的摸底、核心数据资源的识别筛查、多维度数据主题资源的归类等功能。在“一窗受理”改革模式不断延伸之后，杭州市档案局（馆）与科大讯飞公司合作完成技术方案，实现政务统建和自建事项一窗受理模式的建构，为“最多跑一次”改革搭建良好的技术环境。此外，杭州市档案局（馆）还积极追踪技术发展的新趋势，在电子归档系统方面积极尝试引入新技术，譬如开发部署云端、运用非关系型数据库、引入数据可视化技术等。

1.4 协调机制

宽带资本董事长田溯宁认为，“大数据发展的障碍，在于数据的流动性与可获取性”[8]。打破“信息孤岛”和实现信息共享是大数据时代的必然要求，同时也是一项知易行难的工作，要做好这一工作，需要在档案部门和其他部门之间、和各级政府之间建立稳定的协调机制，理顺沟通与合作的体制机制。在大数据改革中，浙江省档案部门首先需要协调的是与以数管局代表的其他相关部门之间的关系，两者虽尚未形成较为稳定的合作协调机制，但是互相借势借力的业务往来也较为密切。此外，两者还多次通过会议讨论共同制定了业务考核细则和行政事项基础信息确认表，以规范进一步的业务合作活动。由于杭州市数管局承担着整合政务信息资源的职责，档案部门在积极与数管局展开合作后，以数管局为协调支点，也积极参与到整个政务信息资源的共享整合布局中。

综上所述，档案部门参与大数据战略的必备条件包括意识转变、顶层设计、技术支持和协调机制。浙江省档案部门具备这些必备条件正是依托于浙江省政府推行“最多跑一次”改革这一契机：首先，意识转变是指要摆脱对纸质文件的行为惯性和对电子文件的不信任心理。《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》认定电子文件“与纸质文书具有同等法律效力”，消除了思想认识上的阻碍。其次，顶层设计是档案部门参与大数据战略的基础条件，也是“最多跑一次”改革为档案部门带来的重要助力。《浙江省促进大数据发展实施计划》将以省档案局（馆）为牵头单位的档案管理和开放共享列为大数据应用示范工程之一，使档案工作在整个大数据计划中受到了一定程度的重视与鼓励。再者，技术支持是引入企业力量助力政府改革的表现，阿里巴巴作为互联网企业代表，全方位支持了浙江省各级政府改革的技术需求。最后，协调机制是推动政务信息资源共享必须从体制上打通的一个环节，这也是强有力的浙江省政府改革领导下的产物。浙江省档案部门协调与以数管局代表的其他相关部门的相互关系，多次通过会议讨论共同制定了业务考核细则和行政事项基础信息确认表，以规范进一步的业务合作。

2 关键问题

前文所述的必要条件主要立足于浙江省政府的整体改革环境，档案部门参与大数据发展战略还需要解决以下的关键问题。

2.1 政务信息资源的归档共享

推动大数据战略的重要条件之一就是信息的共享开放，但是要对各级、各单位信息资源进行整合、实现共享却有一定难度，阻力不仅来自于行政体制方面，跨系统的信息资源整合面临也管理和技术上的难题。浙江省档案部门将解决这一问题落到政务信息资源归档环节，主要从以下两个方面着手解决：一是针对档案部门与其他部门之间的归档问题，采用双向互需的协调机制，积极与其他部门开展业务合作，共同提升工作效率，如存在异议，则由数管局调解。归档是业务办结完毕时的重要收尾工作，不仅对政务信息资源的整合共享具有重要意义，对于倒逼其他政府部门提高工作效率、及时归档也有积极作用。文件、档案是政府业务活动的核心线索，抓住核心线索也就抓住了业务活动流程。二是针对各部门的政务信息归档，浙江省档案部门主要采取了“统建+自建”模式：统建模式下的政务信息归档较为简单，统一使用同一个文件归档系统，归档的政务信息资源易于管理；自建模式下各部门可以自建归档系统，但系统的功能需求必须符合同级档案行政主管部门的标准规范，并做好与本级国家综合档案馆电子文件统一平台的技术对接[9]。这种“统建+自建”的归档方式以归档结果为导向，路径可以分散化和多样化，从管理和技术上共同确保了归档信息的标准化和可用性，具有较强的借鉴意义。

2.2 大数据与档案工作的职责区分

大数据背景下，困扰档案部门的一个难题是“档案部门在大数据时代中的核心竞争力在哪里”。解决这一问题的思路是：首先，需要从根本上认清大数据工作与档案工作的职责异同。从表1可见，两者既有不同的工作内容、管理对象和重点目标，又共同承担了整个信息生命周期管理，在数据质量、信息安全和合规性等方面有共同追求。其次，在确认了档案工作与大数据工作异同之后，需要明确两者的区别即为档案工作的核心竞争力，两者之间的联系即为档案部门与大数据管理部门的合作点所在。因此必须从思想上认识到，大数据战略给档案工作带来的不是削弱或替代，而是合作与促进。最后，需要立足于竞争点与合作点制定档案部门与大数据管理部门的合作方案。杭州市档案部门采取的措施包括：一是准确划分两者的管理范围，即数管局保存的是政务信息，详细信息还是归于档案馆，5年之后数管局的政务信息需要移交给档案部门；二是区分两者的工作重点，数管局的工作重点是推动信息的整合与共享，而档案部门的工作重点在于发挥信息的查考和证据价值；三是确立两者可建立的合作点，档案部门积极与数管局开展业务合作，以获取其他部门的相关信息，不断提高自身服务水平和工作效率。具体参见表2。

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2.3 纸质文件与电子文件的过渡协调

档案工作主要是发挥档案的凭证和证据价值，强调行政机构运作的法律遵从。在由纸质文件向电子文件的过渡过程中，所衍生的问题就是电子文件的合法性认可。为了解决这一问题，浙江省档案部门主要从行政和技术两个方面入手：一是在行政上，浙江省政府办公厅于2017年1月发布了《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》，其中第四条和第九条分别提出：“行政机关通过浙江政务服务网办结归档的加盖可靠电子印章的文书类、证照类等电子文件，与纸质文书具有同等法律效力。”“在浙江政务服务网上办结归档的电子文件是行政机关依法履行职能的重要凭证，是国家档案信息资源的重要组成部分。”[10]二是在技术上，确保电子文件的可追溯性，从源头上确认移交归档过来的电子文件加盖了移交章，由移交单位负责其内容的真实性，同时在预归档系统中对比历史归档记录，与历史数据相符方可通过，从归档规范上确保移交电子文件的质量，在确认了移交章和符合归档标准后再转入长期保存系统或者数字档案馆系统。值得注意的是，浙江省政府部门极为重视凭证性电子文件的可追溯性，在《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》中多次从保管年限、归档质量和技术标准等方面对凭证性电子文件提出具体要求。

2.4 由被动需求引导到主动提出需求

大数据背景下，政务信息资源的归档、整合和共享最终还是为了利用。政务信息资源共享所作用的三个大方向是治国理政、经济发展和社会稳定，这三个大方向为大数据战略提供了较为宏观的需求引导。杭州市档案部门主要在治国理政和优化公共服务方面进行了创新性探索，与杭州市信用中心建立密切合作关系，将档案部门所记录的行政许可和行政处罚数据纳入个人诚信体系中，同时利用信用中心的个人基础数据库和法人数据库等资源构建不同信用场景，强化自身服务能力。需要思考构建利用场景的问题，最好的处理方式是档案部门基于最终的利用场景主动提出合作需求，积极引导合作关系的建立，这样也有利于档案部门掌握信息共享的主动权，减小合作阻力。

综上所述，档案部门在参与大数据战略中会遇到政务信息资源的归档共享、大数据与档案工作的职责区分、纸质文件与电子文件的过渡协调和由被动需求引导到主动提出需求四个问题，这四个问题之间并非串行独立，而是相互关联、并行出现的。如，围绕政务信息资源的归档共享，首先离不开明确档案工作的主要职责，只有立足于自身的核心业务范围，才能更科学地与其他部门开展合作；其次归档共享最终需要利用场景作为目标导向，大数据最终需要作用于现实生活场景；最后政务信息资源的归档共享必须以电子文件的载体形式进行，因而必须首先从法律上认可电子文件的凭证价值和合法性，同时要确保归档电子文件的真实、完整、可用和安全。

3 结语

在调研过程中，笔者也发现浙江省档案工作还存在一些问题。如，在体制机制方面，档案局没有成为大数据联席会议成员单位，不能很好地影响大数据战略的决策；在与数管局的合作方面，尽管双方业务交流频繁，但是尚未形成稳定顺畅的合作机制和固定化模式，档案部门自身的职能发挥仍较为被动；在确保政务信息归档质量方面，存在档案人员素质跟不上要求、档案部门技术储备和信息基础设备不足、信息的自动化梳理和自动化主体归类还有待解决等问题。

总之，大数据战略需要政府各个部门、社会公众、企业等多方共同协作才能有效推进。在这个过程中，文件与档案作为政府业务流程的历史记录和核心线索，不仅仅是政务信息资源管理周期的后续环节，还是规范重组政府业务流程的关键抓手，档案部门需要抓住政府改革转型的契机，为实现自身的职能价值争取一席之地，以更加开放的姿态融入大数据的时代潮流中。