滨州市财政局

财政数据是国家政府收支的数据记录，是国家财政政策执行和财政管理成效的直接体现。准确的财政数据是党和国家制定路线、方针、政策，各部门制定工作计划、编制预决算以及政府接受监督的重要依据。2018年1月3日，中共内蒙古自治区党委在十届委员会第五次全体会议暨全区经济工作会议上指出，自治区政府财政收入存在虚增空转，调减2016年一般公共预算收入530亿元，占总量的26.3%。调减后，2017年全区一般公共预算收入比2016年公布数据下降14.4%，剔除虚增空转因素后同比增长14.6%。这是我国继2016年1月27日辽宁省对外确认财政经济数据造假之后又一省级政府曝出财政数据不实问题。财政数据造假再次进入公众视野。

一、财政数据造假的方式及变化

研究和分析内蒙古自治区和辽宁省的数据造假报道可以看到，近几年财政数据造假主要表现为虚增财政收入，其形式主要有：一是以虚构应税事项和依据，虚增地方税收入。二是通过虚假缴费事项，使用财政资金缴纳国有资源有偿使用收入等虚增非税收入。三是违反国家规定对企业缴纳的增值税、企业所得税和各项地方税税收，实施先征后返。四是直接通过数字造假、报表造假虚增收入。

地方政府和有关部门造假手段十分巧妙，方式十分隐蔽。财政数据造假由来已久，自1993年实行分税制以来，随着中央与地方、地方政府间收入划分体制的变化，财政数据造假方式也不断变化。分税制初期，中央对增值税实行共享分成，地方政府通过营业税的先征后返来实现地方收入高速增长；地方政府间实行营业税分成后，市县政府又重点在农业税、农业特产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等地方小税种上动手脚；取消农业税和农业特产税、财政部门撤消地方小税的征收职能后，地方小税种规模均呈现出大幅下滑和多年停滞不增的现象，接手的地方税务局不敢再在虚收上做动作。在税收收入造假的同时，一直伴随着通过增加非税收入增收的造假现象。地方政府年年为既要提高数据，又不影响地方财力绞尽脑汁。

二、财政数据造假的危害及原因分析

(一)财政数据造假的危害

财政数据造假，是我国造假现象的一个局部反映。通过内蒙古自治区和辽宁省造假方式来看，财政数据造假，是政府主导、有关部门和企业参与的造假行为，它运用财政财务收支手段形成现金流，体现为政府收支的增减，形成真实的账务数据，具有很强的欺骗性和迷惑性，查实的难度很大，其危害严重，性质恶劣。

一是政府(党委书记、政府首长)亲自参与定调子，有关部门组织现金流进行数据造假，官场风气虚与逶迤，干部不再务实工作，直接导致政治生态被严重破坏，直接损害了政府公信力，其社会危害程度绝不亚于贪腐。二是虚高的财政数据直接影响了国家和地方政府对财政经济形势的正确判断和决策，使国家路线、方针、政策发生偏差。三是影响中央对地方、地方政府间转移支付政策的制定和实施，降低了地方政府的可用财力，降低了基层民生保障能力，对于构建财力均等的公共财政机制造成重大影响，危及国家和地方经济、社会和各项事业的可持续发展。

(二)财政数据造假的原因

一是政府官员考核升迁与财政经济数据的过度捆绑。我国现行的政府官员奖惩任免机制，由上级对下级下达或指示发展目标，对下级完成情况进行考评奖惩，造成下级政府官员高度重视上级考核，有的通过造假来博取上级青睐。而且，上级不恰当的引导激励也会促进这种效应不断的放大。辽宁省省长陈求发指出的“官出数字、数字出官”，正是这种情况的写照。

二是法律规章制度未得到严格执行，数据造假行为没有受到惩罚。统计法、预算法、《统计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》和《统计违法违纪行为处分条例》，都明确了数据造假者由任免机关或者监察机关依法给予记过、撤职直至开除处分，涉嫌犯罪的移送司法机关依法追究刑事责任，统计法也创设了领导人员在统计上失察的责任。但实际执行中，并没有人因数据造假受到惩罚和追究。近年来，审计部门每年对财政收入特别是税收收入质量进行专项审计，但查出问题后从来是雷声大雨点小，牵涉到责任追究和处理责任人员时往往是不了了之。

三是监督机制不健全不完善不能有效地发挥作用。我国建立的权力监督体系，包括人大监督、法律监督、审计监督、财政监督等等。但在实际执行中，由于对政府信用的监督不科学、不规范、不细致，出现了各种监督缺失、执行不到位现象。

四是我国政府会计体系缺乏制约财政数据造假的手段。我国现行政府会计核心是现收现付制，不反映收入支出的完整性和真实性，更不能体现各会计事项的合理性和合法性，这为财政数据造假留出了空间。

三、多措并举，坚决遏制财政数据造假行为

(一)将“要实事求是，维护数据权威”写入八项规定，以政治纪律约束数据造假

数据造假折射出我国干部作风建设上仍存在的突出问题。我国应充分发挥中央集权体制有利于上传下达、集中统一行动的优势，通过加强政治纪律约束来解决财政数据造假问题。一是从政治纪律上明确底线。在《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》中，增加“要实事求是，维护数据权威，不得利用职权干预统计、财政、招商引资等工作，不得以虚假数字树政绩，严防官出数字、数字出官”，相应在《中国共产党纪律处分条例》的工作纪律中增加有关内容。二是建立政府信用责任追究制度，建议由监察委员会行使信用责任追究职权，并明确界定各级政府、部门及工作岗位的信用责任，明确首长对数据造假承担连带责任。数据造假一经发现，予以坚决打击，对数字造假的领导干部实行“一票否决”。三是抓好对党政领导的普法教育，开展统计法、预算法进党校、进行政学院活动，加强警示教育，公开曝光有关案例，增强领导干部敬畏意识，提高数据的权威性和严肃性。

(二)完善政府和干部的科学发展观考核指标体系

压减GDP在政府和官员考核体系中所占比重，摒弃单纯追求上规模、上速度的老观念，将质量、结构、效益、民生、环境和社会发展补充进指标体系，引导政府树立科学的发展观和正确的政绩观。具体到财政数据考核，增加公共服务改善、民生服务、政府债务率、税收占公共财政收入比重及提高幅度、转移支付比重等专项指标。在指标体系中增加信用责任指标，对信用责任进行评价。

(三)建立广泛的政府信用监督体系

加强人民代表大会制度的建设，发挥各级人大监督作用，将财政收支质量作为审查预算决算的重要内容，将财政收支质量审计及其整改情况作为向人大常委会专项汇报的重要内容，不断完善和落实述职制度、质询制度、罢免制度、调查制度等法律规范，强化各级人大对政府及其官员履职情况的监督。人民代表大会探索设立独立的审计委员会。加大政府内部审计力度，将政府和官员信用列入政绩审计范围。充分发挥社会监督、舆论监督作用，注重运用新媒体，设立曝光平台，形成无处不在的监督网。加强宣传教育普及，提高全社会的数据意识，形成全社会共同监督数据的氛围。

(四)深化财税体制改革，用体制机制约束数据造假行为

财政体制上，继续保持现有的“大共享税”格局，对全国全社会共管的事项征收的税种，如环境保护税、房产税等，实行中央与地方分成税制，以实打实的资金分成制约地方政府的财政数据造假。财政系统加强内部监督，建立转移支付考核补偿机制，制约地方虚增财政收入，做好地方自行制定的招商引资优惠政策的合规性、可靠性、平稳性的监督。加快政府会计改革步伐，改革政府会计准则，引入权责发生制，完善政府财务报告制度，正确反映政府财政的实质；引入预算会计，实现对财政收支的逐笔、全程、实时监控；建立成本会计和完整成本概念，监督政府活动的完整信息。

(五)加强政府大数据建设，遏制数据造假

各级政府应积极推进大数据建设，打破目前数据部门封闭化、层级分割化状态，实现统计、财政、税务、审计、人行、银监等政府主管部门单位、财政部门各类信息单位、公司企业等经营主体的数据交换、共享和集成，筹建起政府数据共享平台，建立起覆盖全社会全行业的数据体系。通过大数据技术手段，建立数据协同性模型，解决数据关联性、时效性、完整性、一致性等技术问题，实现对数据多维度的关联对比分析，让数据互相监督、互相借鉴，提高数据质量控制能力，切实提高数据质量。各级政府应加强数据统计能力建设，改革和创新政府的数据调查和管理机制，探索建立科学的数据调查体系，提高数据调查的独立性和专业化水平。