叶楚豪

（江西财经大学，南昌330013）

一、地方政府融资平台公司的产生和发展

伴随着经济快速发展，大量基础设施建设与公共事业发展需要巨额的资金支持，仅凭地方政府的财政拨款是不够的，向内无法获得足够的资金，那就给政府隐性融资提供了机会，也就为地方政府融资平台公司带来了需求和挑战。

因此，地方政府融资平台公司应运而生，通过地方政府注资组建的投融资公司，虽为地方政府直接控股，实质上为公司制企业独立运营。地方经济开发区与地区城镇化的兴建，要求巨额的投资资金投入，然而分税制改革背景下地方政府往往资金不充裕，政府预算无法支持大规模的基建项目同时开展，经济建设支出亦无法全部投入到城市建设中去。在这种情况下，地方政府融资平台的兴建与融资渠道多元化便起到了决定性的作用，很好的缓解了地方政府融资的压力。

二、地方政府融资平台风险

（一）战略风险

战略风险简单理解成企业战略导致企业处于不利地位的可能性。从地方政府融资平台的角度来研究，战略风险主要是平台类企业因为公司战略变动或者宏观政策变动所产生影响企业正常运行或使企业蒙受损失的可能性。作为政府融资平台，正常的导向直接决定平台类企业的存续，是平台企业发展的方向标，但由于近年来监管政策的多次颁布，地方政府融资平台融资变得很艰难。此外，由于平台公司一般规模较小，管理人才素质不足，缺乏自主规划战略、启动战略、运行战略以及战略控制与评估的能力。而且在建设项目庞大的融资规模以及融资债券到期压力下，平台类公司面临着巨大的转型风险，如果不转型，可能会被市场淘汰。

（二）运营风险

从地方政府融资平台公司来说，因地方政府直接控股，大部分管理层均为政府部门直接指派，多数形同虚设，且由于缺乏对市场的了解和经营管理经验，无法很好地解决融资公司的运营问题；当地方政府融资平台要进行角色转换时，政府融资平台原有的财政拨款模式逐渐被市场化去掉，不可避免的会出现缺乏核心竞争力的问题，很可能被市场所取代；此外，公司制企业在日常经营活动中往往会遭遇一定的经营风险，而作为公司制企业的地方政府融资平台公司同样不可避免，且平台类企业其管理层经验不足，很容易与公司经营风险形成积累叠加。因而形成风险事件，导致企业经营困难或者发生亏损。

（三）法律风险

地方政府融资平台主要面临的法律风险是由于我国当前监管限制融资平台融资与发展的文件法规较多，除预算法外至今未出现正式的立法文件严格限制地方政府融资平台的发展，经营方式单一的地方政府融资平台会因为将来推出的正式的法律文件而受到巨大影响，对于没有转型，或者转型不彻底的平台类公司会面临很大的压力，从这点来看，平台类公司还是存在较大的法律变动产生的风险。此外，由于国家对类平台风险核查越来越严格，合规合法化要求越为重要。

（四）财务风险

财务风险是平台类企业最为关注的问题，因为平台类公司最为突出的特点就是帮政府融资的功能，由于平台类企业缺少完善的公司治理架构，在企业财务管理、资产结构、现金流方面都存在诸多问题。因地方性政府融资平台偿债能力一直是十分关注的财务问题，困扰这平台企业与兼管机构，也是因为经营性现金净流量严重不足，才引发企业不断对外筹资引起的筹资风险。总体来看，大部分平台类企业经营性现金净流量持续为负，主要集中在各类项目运行投入期或公益性项目不具有现金流入的能力，且平台公司投资风险较为特殊，多是向城市基础设施建设项目投资，投资收益无法保证，加上其资深投资决策能力较弱，如果企业投资项目较多，很容易造成投资风险积累爆发，平台公司就会立即陷入危机中。

三、地方政府融资平台风险成因分析

第一，财政机会主义引发的预算软约束和晋升激励制度双重影响着平台类企业的经营和发展，在给财政方面带来巨大机会的同时，也会带来负面影响。通过创造业绩所产生的晋升压力与动力对地方政府官员有很大的影响，价值分税制以后，地方事权下移，地方政府领导具有了大范围基建的权利且金融机构对政府信用很认可，得到了创造业绩的机会；加之中国基建事业如火如荼，众多官员大多依靠此创造业绩且预算软约束又为政府官员减少了风险与成本，使动力、机会、自我合理化都具备了条件，那么地方政府债务迅速积累，债务风险迅速增加也就是可以理解的了。

第二，政府担保。投资人投资城投企业债券，“不看城投报表，只看地方财政”，以为地方财政底子厚，就放心去投资，没有对地方政府的隐性负债进行调查，即使地方政府财政收入不错，但是由于隐性债务较重，一旦偿债规划出现问题，担保就会变得有名无实，很容易就发生违约现象。这也是导致其风险聚集的原因。

第三，治理结构缺少。由于平台类公司是由政府直接控股成立的，多数公司的管理层都是由地方政府部门的领导、工作人员兼任或者监管部门直接委派，存在“两套班子，一套人马”的现象。因管理层缺乏管理经验和市场敏感度，无法及时解决平台类公司存在的各类运营问题，导致公司治理形同虚设。公司治理结构确实导致融资与运营方面存在诸多问题，也是形成风险的重大原因。

四、地方政府融资平台风险防范建议

（一）推进城投债券改革

目前我国大部分地方政府融资平台依旧是以银行借款的方式筹集资金，尤其是地方经济不发达地区，城投公司设立较晚，未达到债券发行条件，只能通过银行借款来补充营运资金。而我国当前发行的企业债券大多为城投债券，城投债券是地方国企为提高地方经济水平，以项目建设为目的，以政府财政补贴作担保所发行的企业债券。最近出台的法规使城投债券与地方政府完全脱离关系，不以政府信用作为背书，投资者关注的重点已经从政府财政水平，地区经济总量转移到募投项目收益方面，在城投债改革中，可以专门设立城投企业的专项债替代城投债券，明确收益债券募投项目范围，各地类平台企业以发债的形式参与项目建设募集资金，必须采用规定的专项债的形式进行，将类平台企业债券融资规模也放到明处，平台类公司专项债可以成为城投债改革的方向，也可作为平台企业未来筹资方法的创新模式。

（二）完善地方政府债务监管体系

地方政府必须建立完善的债务监管体系，才能避免债务无序发展带来的风险。我国目前地方政府职能权限较为分散，债务多头管理现象较为严重，地方政府债务规模不断上升。因此，地方政府应对地方政府债务监管体系进行不断完善，理顺现有监管部门的职责范围，发生债务危机时，立即采取措施，及时解决风险。未来长时期内我国地方政府仍将面临城镇化进程带来的基础设施建设资金压力，单纯依靠地方财政无法在短时间筹集足够资金用于建设。因此，进一步拓宽融资渠道，建立规范的地方政府投融资模式是解决诸多问题的办法。发展以地方政府债券和公私合营为主导的地方投融资体系是解决我国未来地方基础设施建设资金来源和促进地方经济发展的重要举措。

（三）完善公司治理结构和股权结构

民营资本或合资企业拥有多重优势，在公司治理，企业利益最大化，优化成本，提高利润，风险管理，经营效率等方面都有独到的见解与优势。这些方面也是城投公司在实际运营中缺少的部分，为城投企业提供新一轮活力，让平台管理者认识到企业运作的实质。维持国有控股的基础上融入部分民营企业，发挥城投类企业资源优势长板，弥补企业治理漏洞，管理风险短板，是风险应对的较好方式。民营资本注入城投公司等地方平台之中，便为“去行政化”开了一扇门；另一方面，资本流入平台公司也增加了企业现金流，提升企业对抗风险的能力。所以城投公司实现股权多样化实质上是一举多得，有效降低企业风险的措施。