谢金莲 李海

摘要：本文作者通过基层多年来的工作实践，探讨了内蒙古边境牧区发挥好人力资源，实施牧区牧民就业创业的途径以及需要解决的相关问题，为深入贯彻党的十九大精神，实现精准扶贫，全面建成小康社会具有重大意义。

关键词：人力资源 边境牧区 就业创业 发展产业 精准扶贫

在边境牧区发挥好利用好人力资源，积极引导富余劳动力实现就业创业，达到牧民群众增产增收，是深入贯彻落实党的十九大精神，推动乡村振兴战略的重要举措，特别是近年来，达茂联合旗（以下简称达茂旗）强力推动就业创业带动脱贫工作，引导富余劳动力转变就业观念，实现创业就业，取得了显著成效，为维护改革发展稳定大局，确保到2020年实现全面脱贫，全面建成小康社会奠定坚实基础。

一、边境牧区做好人力资源工作促进创业就业的重要意义

巴音花镇是达茂旗3个边境牧区镇之一，地理位置偏僻，经济发展不平衡，资源利用率低，工业化、城镇化、产业化发展缓慢，商品经济与第二、三产业不发达，特别是上世纪80--90年代，以传统畜牧业主导产业，以靠天养畜为生的草原牧民，致使草原生态恶化，牧民群众存在着坐等救济的苦熬心里，因循守旧的消极意识，鉴于此种情况，从2000年开始，达茂旗为了保护草原生态适时提出全面禁牧，调整产业结构，实施生态移民，在附近的百灵庙和白云鄂博城镇建立生态移民小区，引导牧民群众向园区和城镇集中，几年后，达茂旗草原生态得到了有效恢复，实现绿水青山草原风貌。巴音花镇积极帮助禁牧后牧民实现创业就业，要求牧民参加技能培训，实现转产就业安置，近年来，累计培训电焊、汽车修理和种养殖技术等4596人（次），向白云鄂博、百灵庙、武川、呼和浩特市和包头市等地区转移牧民1061户，占总人口户的85%；从事餐饮、超市、电焊修理等牧民达到406户，牧民增收渠道进一步拓宽。但还是有部分富余劳动力不愿外出务工，或者是外出务工不稳定又返回来，据统计，每年季节性和临时打短工就业不稳定人员，在牧区巴音花镇分布在6个嘎查村富余劳动力约有120多人，这些富余劳动力年龄集中在45--60岁之间，文化程度低，除了抓握传统畜牧业技术以外，没有其它技术专长，有时外出季节性打工，收入微薄，直接影响到牧民群众的增产增收。劳动力资源还未充分发挥出来，劳动者的综合素质较差，跟不上现代畜牧业产业化发展的需求，多年来。在市、旗劳动就业部门的领导下，各乡镇苏木政府及社保平台（乡镇劳动社会保障工作所）做了大量工作，注重“志智双扶”，（十九大提出“注重扶贫同扶志、扶智相结合”）认识到只有正确处理产业结构的调整和人力资源的关系，正确处理发展产业和扩大就业的关系，通过发展产业促进就业，就业带动脱贫致富，通过扩大就业推动经济发展，实现发展经济与扩大就业的良性互动，使产业结构的调整和劳动力资源协調发展，增加就业渠道，把牧区富余劳动力转移和解决“三牧”问题紧密结合起来，进一步完善社会保障体系和扩大就业的关系。引导牧民富余劳动力转变就业观念，树立“穷则思变”的思想意识，靠党的一系列富民政策，凭自己的实干加苦干精神，彻底甩掉“懒、等、靠”的思想，本着对社会、家庭和个人负责的态度，增强就业的信心，这对于牧民群众实现增产增收，尽快脱贫，步入小康社会具有十分重大的现实意义。

二、边境牧区就业创业难问题的原因及表现分析

导致牧区产生就业创业难问题的原因虽然是多方面的，但从近几年的入户调查、走访、分析主要有以下几方面的因素：

一是从2000年开始，随着达茂旗生态禁牧政策的实施，达茂旗适时提出了“三个集中”（农牧业向水源富集区集中，人口向城镇集中，工业向园区集中）的发展思路，以实现人与自然的和谐相处，实行生态禁牧，划定了禁牧区。在禁牧区内生活的牧民，把世代相传饲养的传统牛羊品种卖掉，迁出了禁牧区，到水资源较富集的生态移民产业化园区发展现代畜牧业，到2002年底在牧区共建立产业化园区16处，由于部分牧民群众没有文化知识，不懂技术，一时又难以掌握种草技术和饲养高品质的肉羊、奶牛、肉牛，由此产生了富余劳动力。同时，在牧区有些草畜平衡区，实行以草定畜政策，这样牧民饲养的牲畜数量，是根据每户的草场面积来确定，把原来超载的牲畜处理掉，牲畜数量减少了，每户牧民用的劳动力也少了，出现了富余劳动力。

二是每年的初、高中及大中专毕业生返乡，但这部分人靠着有知识年轻，基本上常年在外打工，或考取相关职业工作，仅有3--5%留在家中，成为又一新增的富余劳动力。

三是由于偏远牧区，特别是边境一线的牧区，经济不发达，商流、物流还未形成，严重制约着第二、三产业的发展，劳动力的就业范围小，劳动力市场需求还未健全，因此产生了富余劳动力。

四是牧区劳动力外出进城打工，或者定居在城镇，特别是成年人，由于生活不习惯，不懂专业技术，普遍文化水平低，只能从事季节性临时打工，难以找到合适自己的工作岗位，又返回家乡牧区，导致了牧区富余劳动力增多。

三、边境牧区就业创业问题解决的办法及对策

要实现经济社会的和谐发展，必须解决好就业创业问题，理清工作思路，采取有力措施，寻找牧区就业工作的新途径，解决就业问题的新做法，实现就业创业脱贫致富。

（一）树立正确的就业创业观念

实现牧民就业创业，必须使就业者树立起正确的就业创业观念和强烈的就业创业愿望，更要求牧民依据自身素质选择就业创业机会。由于就业创业形式的多样化是社会经济发展的必然趋势，选择灵活多样的就业创业方式，有利于充分发挥人力资源，广开就业创业门路，增加就业岗位。牧民富余劳动力应树立正确的择业观念，这就需要政府部门和用人单位加大就业引导，让牧民更新观念，解放思想，以提高劳动技能，更好地适应新的就业岗位。由于大多数牧民富余劳动力文化程度低，劳动技能差，年龄偏大，面对新的就业机会，就要从自己的实际出发，以适应市场的需求。如巴音花镇从2002年起先后建立3处牧产业化园区和189套标现代畜牧业准化养殖房舍，在牧业产业化园区积极培育就业创业者加快产业结构调整的步伐，由传统周转期长的数量型畜牧业向现代周转期短的质量型畜牧业转变，种植优质饲草，舍饲圈养，保护生态，饲养高品质、见效快的良种牲畜，通过繁殖、育肥实现经济效益，这就需要掌握一整套的科学种养技术。如不适应现代畜牧业产业化就业的，可向城镇转移，从事餐饮服务业、建筑工地、交通运输业等；还可自己直接搞第二、第三产业；做牧民经纪人等。

（二）加大就业创业教育培训

通过就业创业培训是实现人力资源转化的根本途径。党的十九大报告中指出“大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。”要求各级政府采取积极措施，引导和鼓励就业者参加职业教育和培训，比如巴音花镇通过招工就业渠道，选送了3名青年去包头鹿绒集团打工，由于语言不同，文化水平低，劳动技能差，生活不习惯，很快被退了回来，看来要进一步增强就业培训的针对性、实用性和有效性，使更多的就业牧民通过培训打开就业通道。达到“学会一种技能，致富一个家庭”。达茂旗通过针对性地经常开展牧民就业创业培训和带领牧民外出学习先进的技术经验，做到“培训一人，就业一人，脱贫一户，带动一批”，禁牧后，通过就业创业培训，巴音花镇依托3个牧业产业化园区，建立起6个专业合作社发展肉羊肉牛产业，深挖畜产品加工潜力，在皮、毛、肉、奶食品加工和民族特色手工艺品制作上下功夫，每个专业合作社平均带动20户牧民发展创业，积极打造巴音花特色肉业产业，成功注册“巴音花戈壁”牛羊肉地理标识商标，在达茂旗成立销售与体验一体的绿色农畜产品输出商店，实现就业创业。同时，125户牧民通过形式多样的外出务工培训，如餐饮、家政（月嫂培训）、驾驶员培训等实现就业创业。

（三）健全就业创业服务体系

在边境牧区开展好就业创业工作，实现牧民就业创业观念的转变，增加就业机会，必须加强健全服务体系建设，达茂旗已在12个乡镇建立基层劳动社会保障工作所12处，设立办事机构和聘用专门的工作人员，在每个嘎查村设立1名协理员，实现旗县、乡镇和嘎查村就业创业“三級联创”网络平台，实施积极的就业创业政策，对特殊困难对象实施就业援助；健全劳动力市场体系，依法维护劳动力市场秩序；提供就业创业服务和完善社会保障体系，把市场机制的调节作用和政府的促进作用很好地结合起来。乡镇劳动社会保障所要为广大牧民就业提供全方位的服务，如职业指导、技能培训、创业服务、合同签订、工资支付、社会保障、劳动争议等方面的咨询服务。通过手机短信、微信发送、远程招聘等途径广泛发布就业信息。健全劳动就业的供需求信息和政策咨询，做好就业登记调查，完善工作制度，依据法律法规保护就业者的权利，大力加强教育培训，发挥政府职能部门的引导和导向作用，从牧民群众的意愿出发，按照国家的有关政策，广泛开展职业介绍，围绕边境牧区中心工作，合理配置劳动力资源。

（四）增强牧民当地就业创业的能力

通过多方面的教育培训和政策引导，使牧民富余劳动力，能够接受新思想、新事物，改变传统就业观念，树立起正确的择业观念，在各地政府部门和社会保障平台的关心支持下，实施乡村振兴战略，深挖本地区内部人力资源潜力，促进牧民富余劳动力在当地就业，达到“三个有利于”即有利于牧民就地守家就业，适应生活环境；有利于形成牧民向牧民学习先进经验和劳动技能；有利于发展当地经济、便于管理。这是开拓就业渠道的又一措施。

一是发展产业促进就业。以牧业产业化园区和乡镇所在地为平台，在配套完善园区的建设同时，要考虑到安置富余劳动力的就业问题，在园区发展现代畜牧业产业同时，各地引入的饲草深加工企业、肉类加工企业、奶食品加工企业等方面，要吸纳牧民富余劳动力，如达茂旗毕力格太奶食品加工企业；特别是在牲畜的繁殖、冷配、防疫、育肥等方面，需大批的初、高中以上有文化的青年劳动力通过专业技术培训来完成，此外，在园区的物业服务方面也需要富余劳动力，如园区的街道卫生管理、餐饮服务、超市、洗浴等，由于生活习俗相同，在每个园区可形成贫困户向富裕户学习，没致富经验的劳动力向有致富经验的劳动力学习，达到户帮户、人带人共同致富的良好社会风气。

二是企业用工带动就业创业。在各地的工矿企业在安置富余劳动力，如在铁矿、铜矿、煤矿、砖厂等企业就地吸收富余劳动力，如达茂旗石宝铁矿、达茂旗冀东水泥厂和达茂旗稀土矿等，促进资源开发与牧民实现增收同步发展。

（五）进一步完善牧民进城就业管理服务工作

近年来，按照党中央、国务院的安排部署，取消了一系列限制牧民进城就业务工的不合理规定。特别是实施生态禁牧以来，进一步加快了农牧民进城就业务工的速度。牧区富余劳动力向非牧产业和城镇转移，是工业化和城镇化的必然趋势，牧民进城就业务工，促进了牧民收入的增加，促进了牧业和牧区经济结构的调整，促进了城镇化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。做好牧民进城就业务工管理和服务工作，彻底解除就业务工者的后顾之忧，不仅有利于国民经济持续快速健康发展，而且有利于维护城乡社会稳定。

一是各级政府职能部门，依据党的政策和法律、法规，相互协调，保护牧民进城就业务工的合法权利。严格审核、清理牧民进城就业务工的手续，取消专为牧民就业设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理，对牧民就业和城镇居民一视同仁，防止和取消各种乱收费现象的发生。

二是切实解决拖欠工资问题，城镇用人单位必须依法与牧民就业务工者签订劳动合同，劳动合同履行期间，就业务工者享有《劳动法》规定的各项权利，各级劳动保障部门要加大对牧民就业务工劳动合同监督检查力度，及时受理劳动合同纠纷。解除劳动合同，用人单位应依法支付经济补偿金，用人单位必须以法定货币形式支付牧民就业务工者工资，不得以任何名目拖欠和克扣。

三是改善牧民就业务工者的生产生活条件，要抓好安全生产和职业病防治问题，要关心就业务工者的生活，切实解决他们的实际困难，用人单位要安排好食宿，改善环境卫生和医疗条件。禁止使用童工，保护妇女的合法权益，严惩各种污辱、侵害人身权利的违法行为。

四是多渠道安排好牧民就业务工者的子女入学教育、妇幼保健、法律服务、计划生育、治安管理、土地承包等工作。流入地和流出地各级政府和社保平台要互通信息，跟踪服务，同时牧民就业务工者要自律、自重、遵纪守法、积极向上。要贯彻中央关于农村家庭承包经营的基本政策，稳定草场土地承包关系，不得强行收回外出就业务工牧民的草场土地，保护就业务工者的权益，维护牧区社会稳定。

（六）深入推进就业创业与精准扶贫

国家通过采取积极的就业创业政策，使就业者实现再就业，而对就业困难的牧民，尤其是年老体弱多病、身体残疾的就业者，将无法实现再就业，帮助他们建档立卡，实施精准扶贫，做好“两不愁三保障”工作，把符合条件的纳入最低生活保障，参加医保和残疾人保障，积极发挥社会各界的救助，筹措多渠道资金保障其基本生活，同时在禁牧区生活的牧民还可享受国家对生态禁牧的一系列补助奖励政策，也可通过社会保障部门发放小额贷款，使就业者干力所能及的事，积极关注社会弱势群体，综合运用多种手段，依法逐步建立起以机会公平、规则公平、分配公平、就业公平为主要内容的社会保障体系。

附录

1、中共中央，国务院历年1号文件。

2、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发【2006】5号）。

3、内蒙古自治区下发《关于实施创业就业工程的意见》

4、《劳动法》。

5、包头市就业创业网。

6、包头市就业服务局印发《下岗失业人员再就业政策汇编》。

7、包头市就业服务局印发《就业服务手册》。

8、包头市扶贫开发领导小组办公室印发《农民工进城务工法律知识汇编》。

9、达茂旗就业服务局2014年12月印发《农牧民转移就业政策宣传手册》。

10、达茂旗就业服务局2015年1月印发《公共就业服务标准化手册》。

11、《达茂旗就业服务局历年富余劳动力转移就业情况》。

12、达茂旗就业服务局历年工作总结与安排。

13、《达茂旗生态禁牧实施方案》。

14、《達茂旗2002年十届二次全委（扩大）会议报告》提出“三个集中”战略及历年《报告》。

15、《达茂旗基本情况》和《巴音花镇基本情况》。

16、达茂旗牧区16个牧业产业化园区及12个苏木乡镇就业情况。

17、巴音花镇历年工作总结与工作安排。

18、基本情况介绍：达茂联合旗（以下简称达茂旗）是内蒙古自治区23个牧业旗和19个边境旗县之一，总面积1.82万平方公里，其中有1.66万平方公里天然草场，而巴音花镇又是达茂联合旗12个乡镇中的1个纯牧业边境镇，总面积3143平方公里，有35.6公里边境线，辖6个嘎查村，3个牧业产业化园区，2个饲草料基地，3个新村。1250户，3456人。巴音音花镇人民政府下辖巴音花镇劳动社会保障事务所，隶属达茂旗人力资源和社会保障局业务管理。本文作者2人从事基层工作均30多年，工作经验丰富，社会阅历深，其中谢金莲为巴音花镇劳动社会保障工作所所长、经济师。