马晶晶

【摘要】基于城镇化、工业化用地需求增加与农村宅基地闲置的现实矛盾，为了协调好城镇用地、农村耕地面积、农民进城等方面需求，健全宅基地退出机制是当前有效可行的方式。分析了建立宅基地退出机制的基本前提和关键问题，最后提出要建立宅基地退出收回补偿制度、完善多元化农村住房保障体系、建立农村宅基地有偿使用制度、健全农村宅基地整理机制。

【关键词】农村宅基地 退出机制 补偿制度

一、农村宅基地退出的背景

由于建国以后我国实行严格的城乡二元分割土地制度和户籍管理制度，农村宅基地作为国家在农村地区实行的一项住房保障政策，其被赋予了保障安居、养老、家庭财产以及支持副业生产等效用，对于维护农民的基本生存权和确保农村社会的稳定发挥了积极作用。而随着我国城镇化和工业化进程的加快，对建设用地的需求日益增加，大量农民进城务工。一方面建设用地增长的需求与耕地保护政策下土地供给日益减少的矛盾越来越冲突，另一方面伴随大量农村劳动力向城镇转移，却出现了农村人口减少与宅基地增加的悖论，与此同时，宅基地又被大量闲置。基于此，推进宅基地制度改革，是适应城镇化快速发展的时代要求，是保障土地资源有效利用的逻辑必然。在政策层面，中共十八届三中全会提出要改革完善农村宅基地制度，并明确要求：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。此后，国家还出台了一系列政策措施。2015年1月，中共中央辦公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2016年中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、2016年10月，国土资源部在《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》等文件均在支持引导农民依法自愿有偿转让宅基地使用权等权益。

二、健全宅基地退出机制的必要性

美国学者J·斯科特（Jmaes C.Scott）研究了东南亚地区的一些农村土地制度发现，在人均占有土地资源极少的小农经济中，农民的最优理性选择是生存安全，而不是收入最大化。他解释此时农民的“道义经济”就是其所处外在制度、技术及社会习俗等必须首先服务于生存伦理而不是经济的理性。基于此，农户不单是“经济人”，更是“理性人”。农民的宅基地退出决策并不是单一地追求其经济利益最大化，还会关注未来发展，综合考虑生存、经济和社会等多方面综合效益的最大化。我国农村社会保障体系还不完善，农民是否选择退出宅基地还需考虑：一是有一处安身之所;二是有一份稳定的财产性收入;三是有一本能保障权利的不动产权证。但现行宅基地退出机制无法满足农民利益、农村社会和城镇化发展的需要。虽然国家出台了一系列鼓励宅基地使用权流转的文件和政策等，但农民宅基地使用权流转在法律上却处于悬空状态，宅基地有效退出存在制度障碍和法律保障。此外失去宅基地的保障，农民进城会面临城市带来的新问题，所以宅基地的退出必须考虑农民的城市福利待遇和城市融入问题。

三、建立宅基地退出机制的基本前提和关键问题

建立农村宅基地退出机制必须以保障农户对宅基地的合法权益，不增加合法占用宅基地农户的经济负担为基本前提。一要引导农村中面积超标、违法占用和一户多宅的宅基地有序退出;二是引导已经转移进城农户宅基地的退出;三是积极引导农户主动放弃合法宅基地的申请。在此基础上要把握几个关键问题：一要赋予宅基地更多权能。现行政策允许宅基地以转让、出租等形式进行流转，但所有权利实现的范围都是本村集体经济组织。在市场化起决定性作用的市场经济中，过度限制农村宅基地的流转范围，违背了生产要素逐利原则，不仅降低了土地资源的使用效率，还不利于农民财产权利的实现，进而影响城乡统筹政策的效果。尤其是在经济比较发达或靠近城市的地区，宅基地的保障作用逐渐弱化，其资产作用更加凸显，多种形式的非法交易不同程度的存在。二要维护好农民权益。从广东、浙江等试点地区来看，只有少数的农户选择退出其占有的宅基地。所以，在探索宅基地退出机制的过程要保障好农民权益，既要充分尊重农民退出意愿，又要解决退出宅基地农民的生存、生活、社会保障等问题。

四、建立宅基地退出机制的几点思考

（一）建立宅基地退出收回补偿制度

补偿标准的设定应该首先基于宅基地住房保障的特点，以退出宅基地面积、质量以及农户进程居住条件为标准。嘉兴、天津等地试行的“宅基地换房”政策，明文规定了农户置换标准，农户可以按此标准无偿换取小城镇住宅。对于已经放弃宅基地并且在城镇己有住房的农户给予现行换房市价补偿。同时，配套实施退出宅基地农户社保、就业等综合政策。

（二）完善多元化农村住房保障体系

应建立宅基地实物保障、货币保障结合的多元农村住房保障体系。鼓励各地农村集体集中农民住宅，变宅基地保障为住房保障，一方面可以腾出大块农村建设用地，用以扩大农业生产，另一方面可以加强农村建设用地使用管理，提高农民生产居住环境。要对经济较发达地区或城市周边宅基地采用货币化分配模式，积极引导农民就近迁入城镇。

（三）建立农村宅基地有偿使用制度

首先，对宅基地合法取得、面积等符合标准的农户，采用较低的使用费标准，同时以法定的最高面积补贴，保证补贴标准高于使用费标准。对于面积不符合法定标准的农户，减少这类农户增加宅基地需求。其次，对合法取得但不符合宅基地取得主体资格的农户，主要是针对非本集体内部成员的这部分农户，使用较高的有偿使用费标准，促使其主动退出宅基地。最后，对于一些非法取得并占有宅基地的农户，强迫其退出非法占有的宅基地。

（四）健全农村宅基地整理机制

通过实施农村宅基地整理、置换、复垦工程，推动农户退出宅基地，是目前促进农村宅基地退出的惟一有效方式。首先，要设有资金配套政策。农村宅基地整理、置换、复垦资金需求量大，且具有明显的公益性，国家及地方政府一定量的公共财政投入保障政策是推进这项工程的必要条件。其次，协调土地利用规划与村庄建设等政策。