祁彪

国家监察体制改革逐步推进，如何谋划新时代检察工作创新发展？7月25日，最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班开幕时给出了答案：要以检察机关内设机构改革为突破口，通过重组办案机构，以案件类别划分，实行捕诉合一。

至此，这项此前曾在学界引起争议的改革，再次引发了法学界和司法实务界的广泛关注。正如每次改革都伴随争议一样，“捕诉合一”改革在争议中持续推进，许多省市已经出台了关于“捕诉合一”的试行办法，试点工作也已经全面铺开。

无论如何，可以预见的是，“捕诉合一”时代即将来临。

2018年9月5日，最高人民检察院召开了一场特殊的座谈会。这场座谈会由最高人民检察院党组书记、检察长张军亲自主持，来自我国顶级政法院校的九位法学家围绕《2018—2022检察改革工作规划（征求意见稿）》建言献策，而其中很重要的一项内容，就是如何在构建专业化办案模式、实行“捕诉合一”改革中，充分考虑如何加强监督制约，确保办案质量和办案效率同步提升。

“捕诉合一”：新背景下的新变革

随着国家监察体制改革的持续推进，检察机关反贪反渎等职能、机构、人员已经转隶到监察系统，而反贪反渎工作曾被视为检察机关强化法律监督的“拳头”产品，是检察系统一项非常重要的职能。

在如此大背景下，如何谋划新时代检察工作创新发展，不仅是检察系统内部普遍关注的问题，整个法律界也都在关注。

2018年7月25日，最高人民检察院在深圳举办大检察官研讨班，张军在研讨班开幕式上正式给出了答案：要以检察机关内设机构改革为突破口，通过重组办案机构，以案件类别划分，实行“捕诉合一”。

张军表示，反贪工作曾被视为检察机关强化法律监督的“拳头”产品，检察系统必须把更多精力、更强力量投放在反贪上，工作部署、物质保障更多向反贪倾斜，同时也就难以把一样的精力放在其他法律监督工作上，或者说即便想抓也是心有余而力不足。这就导致了检察工作的“三个不平衡”：一是刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡。二是刑事检察中公诉部门的工作与侦查监督部门、刑事执行检察部门的工作发展不平衡。三是最高检、省级检察院的领导指导能力与市、县检察院办案工作的实际需求不适应，也是一种不平衡。

在这种情况下，张军认为，反贪等机构的转隶，恰恰意味着转机。“发展中的矛盾和问题很多以案件形式进入检察环节，刑事、民事、行政和公益诉讼案件都必须重视。服务打好‘三大攻坚战、推进‘一带一路建设，只有刑事惩治这一手，没有民事、行政和公益诉讼职能的充分履行能行吗？”张军抛出了问题，“人民群众对检察工作平衡、充分、全面发展有诉求，新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等的更高需求，不仅要在刑事案件中感受到，还要在民事、行政、公益诉讼案件中感受到。”张军说。

而转机的具体切入点，张军表示，就是要以检察机关内设机构改革为突破口，通过重组办案机构，以案件类别划分，实行“捕诉合一”。

而对于具体思路，张军表示，要坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，综合考虑提高办案质量效率、提升检察官专业素养专业能力、强化更实监督制约、落实司法责任制以及与侦查、审判、纪检监察、司法行政机关工作联系衔接等各方面因素。

比如，在刑事检察方面，按照案件类型、案件数量等，重新组建专业化刑事办案机构，统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能。同时适应人民群众司法需求，从各类诉讼案件90%以上是民事案件、检察机关受理的民事行政申诉持续上升等实际出发，设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组。要规范机构职能、名称，地方检察机关机构设置理念上与最高检相同，省、市两级院主要业务部门原则上与上级院对应设置，但不求绝对一致。但总的要以案件类别划分，实行“捕诉合一”，形成完整的、适应司法责任制需求、有助于提高办案质量效率和提升检察点素质能力的内设机构体系。

中国司法体制下的合理选择

对于为什么要开展“捕诉合一”改革，最高人民检察院检察理论研究所学术部主任邓思清曾撰文系统阐释了其理由。

邓思清认为，“捕诉合一”，就是将批捕的部门和起诉的部门合并，批捕权和起诉权由同一检察官或者检察官办案组行使。对于“捕诉合一”改革，目前学术界、实务界都存在不同的认识和观点。但是，在当前司法改革的大背景下，推行“捕诉合一”具有其内在的合理性。

我国基于自己的国情，不实行三权分立，而实行人民代表大会制度，即人民代表大会统一行使国家权力，下设政府、监察委、法院和检察院，分别行使行政权、监察权、审判权和检察权。我国宪法将检察机关定位为国家的法律监督机关，将批捕权、起诉权都赋予了检察机关，这样批捕权和起诉权都具有了法律监督的属性。实行“捕诉合一”可以加强对公安机关的监督，更好地发挥检察机关法律监督的职能，因而是我国司法体制下的合理选择。

再者，“捕诉合一”可以强化侦查监督力度，提高案件侦查质量。传统公诉准备说认为，侦查是为检察机关的公诉做准备的。实践证明，作为受过严格法律训练及法律拘束的公正客观官署，由检察官指挥警察开展侦查，不仅可以有效防范警察滥权，还可以保证侦查取证的客观全面，在实现侦查法治化和规范化的同时确保公诉的质量和效果。

然而，我国检警关系是检警机构分隶、职能分离。为了弥补我国检警分离模式下公诉对侦查引导不足的弊端，“捕诉合一”就具有其合理性。因为“捕诉合一”要求“谁捕谁诉”，负责批捕的检察官自然会带着起诉的标准從批捕开始就关注侦查：捕后会考虑诉，为了能诉得出、判得下，就会及时全程引导、监督公安机关的侦查活动。这样，在侦查过程中，检察官就会从起诉的角度要求他们侦查取证，对侦查活动进行监督，因而监督的效果更实、取证引导更准、事实掌握更全，案件侦查质量自然水涨船高。由此可见，“捕诉合一”实现了公诉对侦查监督和证据引导工作的前移，拉近了侦查和起诉的距离，强化了侦查监督力度，提高了案件侦查质量，使侦查能更好地为检察机关公诉做准备。

此外，邓思清还主张，很关键的一点是，“捕诉合一”可以提高诉讼效率和办案质量。我国宪法、人民检察院组织法、刑事诉讼法都明确规定，批捕权和起诉权由检察机关统一行使。无论是“捕诉合一”，还是“捕诉分离”，都只是检察机关职权内部配置问题，究竟哪一种方式更符合实际需要，应当从办案的公正和效率进行利弊权衡、综合评判。

批捕和起诉，是前后两个不同的诉讼阶段，无论是审查标准还是办案期限都不相同。“捕诉合一”并不是说，把批捕和起诉压缩成一个程序，两个程序合二为一，而是由一个检察官负责批捕程序、起诉程序这两个程序，“捕诉合一”合的是办案人员，而不是办案程序。

从目前各地试点情况来看，实行“捕诉合一”，检察官在审查起诉前就对基本案情有所掌握，在审查起诉时就无需再花大量时间和精力去阅读案卷、熟悉案情、核实材料，进行同质化的重复性工作。检察官只需对改变的部分案件事实及侦查意向书中要求的材料有无补充进行审核把关即可，从而可以减少退回补充侦查的概率，可以有效提高诉讼效率，降低司法成本，也缩减了犯罪嫌疑人被羁押的时限。

改革试点见成效，全面铺开成必然

自从2018年7月25日最高检明确推行“捕诉合一”改革后，8月初，上海首先通过了《上海市检察机关捕诉合一办案规程（试行）》，试行期限为一年。职务犯罪案件、未成年人刑事案件参照上述规定办理，另有特殊规定的除外。这是首个省级层面的地方性“捕诉合一”司改文件。

而在此之前，中国北方的黑龙江大庆、南方的福建福清和中部的湖南长沙等多个地方的基层检察院已经开展了“捕诉合一”的试点工作。

2018年8月22日至23日，全國人大监察和司法委员会、最高检联合邀请七名法学专家，前往吉林检察机关开展关于“捕诉合一”的实地调研。他们之所以选择吉林，是因为早在2014年6月，吉林省检察院就选择长春市南关区检察院等6个地方开展“捕诉合一”工作试点。2015年9月试点在全省三级检察院全面推开，至今已实施近三年。要想检验改革效果，这里最有发言权。

在这次调研中，吉林省检察院检察长杨克勤详细介绍了“捕诉合一”改革取得的成效：“三年来，审前羁押率连续三年下降，分别为54.79%、51.58%和48.39%。试点较早的南关区等四家检察院，连续三年平均审前羁押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84个百分点。”

此外，经过抽样评估测算，吉林检察机关每起案件瑕疵问题从三年前的平均6.39个下降到了现在的2.77个，全省检察机关批捕、起诉办案时限平均分别缩短了12.3%和12.4%。备受关注的长春长生疫苗案，长春市高新区检察院组成“捕诉合一”办案团队，依法提前介入，帮助统一证据标准，从公安机关立案侦查至审查起诉，仅用了17天。

这样的成效，打消了参与调研的专家学者对于“捕诉合一”的疑问。而在取得这些成效的背后，是试点检察院围绕“捕诉合一”开展的一系列内设机构调整。

以山东省广饶县检察院为例，2018年初开展试点工作以来，广饶县检察院遵循“精简、务实、效能”原则，合理设置机构，科学配置职能，优化整合资源，由原有的14个部门整合为5个新设机构。6月1日，新的内设机构挂牌成立。各新设机构按照机构设置职责开展工作，全面运行“捕诉合一”办案模式，着力解决“捕诉分离”模式下工作脱节、监督分散、文书重复、监督制约成效不强、案多人少矛盾突出等问题，大胆探索精简、高效的新型办案机制，制定了《捕诉合一办案规程》，启用新的文号、文书，调整统一业务系统应用，建立了“三合一、两分流”符合基层院刑事办案规律的工作体系。

所谓“三合一”，第一是指办案人合一。即“谁批捕、谁起诉”，公安机关提请逮捕后，由一名员额检察官负责审查逮捕，介入侦查活动监督，在作出是否逮捕决定的同时，对事实证据提出补充侦查提纲，对后续的侦查活动进行动态、全程介入、指导和监督；该案件移送审查起诉后，仍由同一名检察官负责审查起诉，将案件的侦查活动纳入全程监督之中，大大提升了对事实、证据、定性、法律适用的把握和掌控能力。第二是指法律文书合一。创造性地将逮捕意见书、公诉审查报告两种文书进行整合、完善，统一为《刑事案件审查报告（审查逮捕/起诉）》，有效节省了文书制作时间，使办案人员有更多精力进行案件审查、监督和研究。第三是指诉讼阶段合一。以提高诉讼效率为着力点，增强办案人对刑事诉讼程序和诉讼节奏的全流程调控，对于审查逮捕阶段事实清楚、证据确实充分、案情简单且自愿认罪认罚的案件，在作出批准逮捕或者不批准逮捕决定的同时，向公安机关发出《建议移送起诉意见函》，建议公安机关7日内移送起诉，检察机关在15日内审查起诉，缩短办案期限，提高办案效率。

所谓“两分流”，是指捕前过滤分流和起诉繁简分流。捕前过滤分流是指在“捕诉合一”机制下，避免大量无逮捕必要的案件进入审查逮捕环节，提高办案质量和效率。广饶县检察院与公安机关联合制定实施办法，明确不提请逮捕案件类型和情形，规范类案提捕标准，明确公安机关对不符合条件的案件不再提请逮捕，采取非羁押方式直接起诉；而起诉繁简分流突出“大案精办、简案快办”，针对基层院交通类、轻伤害案件比重较大的实际，以轻微刑事案件快速办理为重点，进一步简化法律文书制作，制作表格化审查报告，对事实清楚、证据固定到位且犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的案件，10天内审查完毕并对起诉书加盖蓝色副本印章，法院收到蓝印起诉书后，10天内集中开庭并当庭判决，缩短了诉讼周期，减少当事人诉累，实现了惩治犯罪和保障人权的相得益彰。

今年3月，检察系统开始公开讨论“捕诉合一”。截至4月，全国有200家检察院已实行“捕诉合一”，其中省级院两家、市级院18家、基层院180家。目前，除吉林、北京、江苏、贵州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，辽宁、内蒙古、西藏、青海等地正在推进，重庆、山东、浙江等地在积极探索。“捕诉合一”改革持续推进的过程已经表明，这项改革的全面铺开已成必然。