本社记者 王健

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议高票表决通过我国法院的总章程——人民法院组织法。此次人民法院组织法修改幅度之大，体例结构、内容变化之大，在人民法院组织法实施近40年来前所未有。

舆论普遍认为，此次人民法院组织法的修订，在把2006年人民法院组织法施行以来，全国人大及其常委会有关法院组织的新规定吸纳进立法中的同时，确认和固化了近年来司法体制改革的成果，对于完善现行中国特色社会主义法律体系，推进依法治国进程具有十分重要的意义。

巩固司法体制改革成果

此前，在最高法院召开的新闻发布会上，全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明表示，修改人民法院组织法对巩固司法体制改革成果，进一步提高司法公信力，保证公正司法，确认和巩固多年来的司法改革成果，尤其是党的十八大以来的司法体制改革成果。

近20年来，我国先后进行了三轮司法体制改革。人民法院组织法规定法院的机构设置及职责权限，作为我国司法制度的支柱性法律，却始终没能跟上司法改革的步伐。立法的局限明显制约改革进程，修法势在必行。

比如，从1998年开始的第一轮司法改革中，法官助理制度就已经被多个基层法院探索并试行，在提高司法效率、合理配置司法资源等方面效果明显。然而，由于人民法院组织法等法律的滞后，法院人事管理制度改革的天花板始终无法突破，最终胎死腹中。直到2012年11月，党的十八大明确提出“进一步深化司法体制改革，完善社会主义司法制度”，第三轮司法改革开启，随着司法人员分类制度改革的深入推进，法官助理制度才真正落地。

从本次修订后的人民法院组织法来看，已经将党的十八大以来司法领域所开展的一系列改革囊括其中，进行了法律层面的巩固。

无论是全面落实司法责任制，还是实行人员分类管理，均是本轮司法改革矛盾最集中、反响最强烈的地方。经过3到5年的时间，这些改革措施的成效初显，已经完全融入法院日常，成为法院工作的重要推手。

比如，2015年年初，最高人民法院分别在广东省深圳市、辽宁省沈阳市设立了第一、第二巡回法庭，后又于2016年年底相继在郑州、西安、重庆和南京设立四个巡回法庭。这些巡回法庭的设立，充分体现了司法为民的原则，不仅降低了当事人的诉讼成本，并且有利于就地化解纠纷，被老百姓亲切地称为“家门口的最高法”。

此外，专门法院的设立，也是本轮司改的重要成果，不仅解决了互联网、金融、知识产权等纠纷诉讼的跨行政区域案件的管辖问题，也为宏观经济从高速增长向高质量发展转变提供了重要的法律保障。

有专家指出，修订后的人民法院组织法固化司法改革成果，体现了司法去行政化、去地方化的改革方向，能为未来法院审判乃至司法制度的发展提供指引，值得肯定。

规范审判权的运行方式

长期以来，我国司法领域“审者不判、判者不审”的问题为社会各界所诟病。此次人民法院组织法的修改被寄予厚望，法律界人士普遍希望人民法院组织法的修改，能为审判权运行机制改革的深入持久推进提供法律保障。

党的十八届三中、四中全会提出，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。由此，围绕以“去行政化”为核心的审判权运行机制改革，2013年开始在上海、江苏、浙江、云南等地法院试行，并取得了初步成效。但是，对于审判权的“去行政化”改革是否能够长久坚持并深入下去。法律界人士依然心存疑虑，其中一个原因就是担心政策反复。

事实上，审判权运行机制改革的许多举措和理念，例如强化主审法官、合议庭负责制、取消院庭长审批案件、限缩审委会讨论案件范围、突出庭审功能等，对于法律人来说其实并不陌生，因为第一轮司法改革就已经触及。但之后却随着形势变化，很多改革举措无法继续，法院内部的行政化管理反而更加突出。

倘若能借人民法院组织法修改之际，将有关审判权“去行政化”改革的政策文件内容上升为法律，固定为条文，则将给予法院系统的改革参与者更强的“定心丸”，不但使改革成果得以保存，又使得进一步深化改革于法有据。

显然，本次人民法院组织法的修订积极回应了社会公众的关切，“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法理念得到了法律的确认。

修订后的人民法院组织法案件评议及裁判文书的签发，均明确由审判法官独立判断作出，并由法官对案件的结果终身负责，对审判能力现代化具有明显助推作用。同时，本次修订进一步厘清了审判委员会的职能，削弱了审委会的案件讨论职能，明确审委会仅讨论法律适用问题，不对案件事实进行认定，更加注重对审判经验总结和审判规则引导的职能，让审判权重新回归亲历性、终局性的基本原则之中，提升了裁判的公正性。

加速法院内部机构改革

刑事庭、民事庭、行政庭是我国法院内设的基本审判业务机构，多数法院还继续细分为刑一、刑二、民一、民二庭……

从本次人民法院组织法修改伊始，法院内设业务庭室等机构的改革就是讨论的热点。

“一名法官可能几十年都只审理某一种类型的案件，造成专业窄化；同时大量审判人员在非业务庭中从事监督、辅助工作，造成一线的审判人员数量严重不足，审判资源严重浪费。”有学者研究指出。

在这方面，一些地方法院，比如海南省乐东县法院、天津市第一中级人民法院在内设机构改革方面已经进行了一些探索,形成了审判力量团队化、运行机制扁平化、行政管理集中化的改革经验。特别是一些新设立的法院，采取了更加彻底的改革措施,为现代法院内部组织模式提供了有益参考。比如广东珠海横琴法院就没有设审判业务庭，审判团队之外的内设机构也仅仅包括审判管理等三个办公室，以及一个执行局和一个法警队。

然而，与司法人员管理制度改革一样,因为法院内设机构改革直接涉及工作人员的职级、职务、地位、待遇等重大利益,加之综合配套措施尚未跟上,很多地方法院改革的主动性、积极性以及改革措施的彻底性大受影响。虽然看起来只是内部的“功能分区”和职责定位,但在很大程度上制约着司改措施的整体效能。

如果法院内设机构不能适应司法权力运行机制改革的成果进行调整,前进之路便会被堵塞,司法改革的前期成果经过一个时期之后极有可能会回到原点。

为此,人民法院组织法修正案第二十七、二十八条分别规定：“人民法院根据审判工作需要,可以设必要的审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以设综合审判庭或者不设审判庭。”“人民法院根据工作需要,可以设必要的审判辅助机构和司法行政管理机构,也可以让社会力量参与审判辅助工作和司法行政工作。”这样规定,既符合深化司法体制改革要求,又为进一步改革留有空间。

然而，尽管此次人民法院组织法修法给全国各级法院内部机构改革留有空间，但是留下的时间却不多了。

早在2018年5月25日，最高法院与中央编办就联合印发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》，要求省以下人民法院在2019年3月底前基本完成内设机构改革任务。

所以，此次人民法院组织法修改，可谓正当其时，对推进法院内设机构改革，加快构建符合司法规律和人民法院实际的内设机构体系，意义重大，影响深远。

届时，全国各级法院将迎来“瘦身”和内部机构再造高潮。

法院组织框架再设计

人民法院组织法施行以来，为实现专业化、类型化案件集中管辖和审理，统一裁判尺度，全国人大常委会分别于1984年和2014年作出设立海事法院、知识产权法院的决定；为明确新疆生产建设兵团法院、检察院的法律地位，全国人大常委会1998年作出设立新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院和人民检察院的决定。

此后,我国的法院构造除增加十个海事法院外基本上没有什么变化。

党的十八届四中全会提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”

在吸收司法改革成果的基础上,至少已经有两种类型的法院纳入了人民法院组织法修正案。

一是设立最高人民法院巡回法庭。至于是否可能将巡回法庭改造成一个单独的审级,或者是否可能把最高人民法院本部受理的全部案件接下来,把最高人民法院本部打造成一个政策性的、司法解释型的法院,依然是当前热议的问题。

二是专门法院体系的新发展,既在军事法院、海事法院的基础上,增设了知识产权法院,从而丰富了我国专门法院的体系,也为未来其他专门法院的设立提供了有益的借鉴。

遗憾的是，借鉴联邦国家司法制度的有益之处，建立的审理跨地区案件的跨行政区划法院未写入本次人民法院组织法。

但是，由于此前北京四中院和上海三中院的试点，已经为跨行政区划法院提供了一些实践经验,我们有理由相信，跨行政区划法院在不远的未来，会作为一常态的制度被法律确立下来,成为司法组织框架的重大发展。

可以想象的是，未来我国法院类型将更加丰富,由普通三级法院、专门法院、巡回法庭、跨区法院组成的法院构造新布局将巍然成型。