陈梦迪

世界自然保护联盟(IUCN)将保护地（protected area）定义为：为了实现自然资源和相关生态系统服务、文化价值的长久保护，通过法律或其他有效途径得到明确界定、许可、投入和管理的特定地理区域[1]。《中国人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）第二条规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立自然保护区是保护自然资源和生物多样性、维持生态平衡、促进人类与自然协调持续发展的有效途径[2]。

截止2016年底，全国已建成2750个不同类型和水平的自然保护区，总面积147万平方公里，约占全国土地面积的14.88%[3]。随着国家对生态文明建设的日益关注，中国自然保护区的研究也在不断增加。从检索的参考文献分析可知，不少学者对比了国内外自然保护区资金投入情况；也有学者综合分析、评价某一个省份或具体的某一级自然保护区，基于不同的方法、理论从定性定量角度来研究自然保护区资金问题；或是选取自然保护区资金投入一个方面。总的来说，已有研究指出资金问题成为中国自然保护区可持续发展亟待解决的问题，其中资金总量不足、分布不均衡、来源渠道狭窄、使用分配不合理等尤为突出。

1.自然保护区资金的筹措渠道

中国自然保护区管理体系的基本特征是分类所有制，分类投资，综合管理和分部门管理相结合[4]。自然保护的资金可能来自中央，省和地方各级的资金。综合管理和分部门管理结合的管理体制促成了中国自然保护区资金来源的三个主要渠道：（1）财政投资渠道、（2）社会捐赠渠道、（3）市场经营渠道[5]。

财政投资渠道：是最主要的资金来源，主要指各级政府和自然保护区主管部门的财政投资[6]。按照《自然保护区条例》第二十三条“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”。中央财政资金可以支付的项目包括中央本级政府机构的系统费用，基础设施建设、设备费用和保护项目以及补偿性资金，但主要用于补贴国家级保护区[7]。中央财政多以专项资金的方式重点支持国家级自然保护区，仅涉及少量地方级自然保护区。在专项资金拨款中，国家环保部和国家林业局所占专项财政资金项目最多，其下属管辖的国家级自然保护中受用资金最多[8]。

社会捐赠渠道：主要指各种形式的社会捐赠，包括社会团体、个人的捐赠以及国外资助 (包括联合国有关机构、自然保护国际组织、多边和双边援助机构、民间及个人对我国自然保护区的各种资助和科技合作)[7]。《自然保护区条例》规定自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。例如全球环境基金(GEF)迄今己在中国近40个自然保护区开展了GEF援助社区共管共利机制的项目[9]，社会捐赠资金是一种比较有效的长期筹集方式，但在我国起步较晚，发展相对较慢，目前我国的社会捐赠规模与发达国家相比较小且主要来自境外资金[6]。

市场经营渠道：主要指以自然保护区的一种或多种资源为基础开展的多种经营创收和有关服务收费中用于自然保护区的部分[7]。目前，生态旅游是中国自然保护区最普遍，最为大众接受的自然保护区自养形式，也是自然保护区自筹资金的主要来源。据现有学者调查，中国77%以上的自然保护区已经开展生态旅游。保护区营业收入和服务类费用（如门票费，演讲费，餐饮运输费等）由旅游公司或保护区管理下属的其他公司经营，或由私人公司承包经营。

2.自然保护区资金投入的特征

资金投入持续增加，投资幅度迅速增大。综合3个渠道的资金投入，比较国内不同时期的经费投入，1999和2009年自然保护区单位面积平均投入分别为1002元/km2和3996元/km2，10年间增加2.99倍[10]。2009年，我国学者在参与的东南亚经济与环境计划（EEPSA）时调查发现，在受调查的东南亚七个国家中，我国国家级自然保护区经费仅次于印尼，排名第二，在以居民消费价格指数(CPI)消除物价变化的影响后，排在印尼和越南之后，位居第三[9]。可以看出，近年来，中国政府切实加大了资金投入力度，自然保护区的资金投入持续增加的同时，增幅也在迅速加大。

资金总规划扩，单位面积投资较低。根据2012年的数据，钱者东等学者研究发现我国国家级自然保护区的资金投入总额略低于美国国家公园；单个国家级自然保护区的投入是美国单个国家公园投入的74.8%，单位面积的投入仅占其的27.0%，国家级自然保护区的投入水平远低于美国国家公园的投入水平[7]。但这种差距不能简单地归结为投入不足，须在本国的整体经济水平下进行考量。2013年中国GDP总量是美国的55.0%，人均GDP是美国的12.7%；中国国家级自然保护区的资金约占2013年GDP的0.0242%，美国国家公园的资金约占2012年GDP的0.0178%。考虑到两国整体经济水平，中国国家级自然保护区的资金投入水平甚至高于美国国家公园。

资金投入不均衡，差异持续扩大。总体资金量明显改善的背后，不同类别和级别保护区间的资金状况差异持续扩大。我国有19个大型自然保护区，仅占中国总自然保护区个数的0.7%，总面积高达8.7×105km2，占全国总自然保护区面积的57.7%；中小型的自然保护区数量高达1606个，占自然保护区总数的60.2%。就地域分布而言，中国自然保护区分布不均匀，各区域差异明显，自然保护区个数与平均面积在华东、华南、华中地区呈负相关[11]。财政专项资金主要用于国家级和省级自然保护区，市县级自然保护区难以从财政专项资金增长中改善资金状况的。保护资金投入中三项林业和湿地专项资金快速增长。非林业类型保护区可以获取的资金总量占比不断缩小[4]。

3.自然保护区资金投入和使用存在的问题

资金来源结构不合理。以事业单位为主的管理机构性质决定了自然保护区资金来源以财政投资渠道为主，社会捐赠渠道和市场经营渠道为辅。其中，财政资金金额不大，但有保障；社会资金大多是一次性投入，金额较大，但无固定保障；市场资金金额较大，有长期来源，但自然保护区管理机构可支配比例和数额较小，3个渠道并未形成相辅相成的态势[7]。

资金管理多头管控。自然保护区的多部门管理容易产生资金投入的多头掌控，进而导致资金重复申请现象的存在。以国家级保护区的专项资金为例，国家级自然保护区的专项资金主要分为2个，一部分是由财政部经济建设司管理、面向所有国家级自然保护区的资金；另一部分由财政部农林司管理、仅面向林业部门主管的国家级自然保护区的资金。专项资金分属财政部和国家林业局2个部门管理，为重复申请留下可乘之机。

资金使用不合理。根据财政部和环境保护部的有关规定，全国所有国家级自然保护区的专项资金，其使用范围包括管护设施建设、科研监测设施建设、综合科学考察、地理信息系统和生物多样性数据库等基础设施和设备硬件建设。但对自然保护区管理机构亟需的能力建设培养，如管理人员的培训以及工作人员工资福利等却不予支持。这些不合理限制一方面导致科研和生态监测等设施因缺少维护费用而无法运行，另一方面也导致本地人才因缺少专业培训而难以得到系统提升。

周边社区缺乏补偿和收益共享。保护区周边社区与保护区的冲突根本原因是成本效益的不对等,周边居民承担了失去土地、被迫放弃传统生计方式、发展方式受限、保护动物损害房屋、庄稼、牲畜等损失等损失和机会成本[12]。然而,很多保护区没有在前期融资计划和后期资金的使用中考虑周边居民的补偿问题,反映了保护资金“重经费轻补偿”的现实。此外，保护区的营利创收活动也并没有优先考虑将工作机会给当地居民,也没有建立起保护区与周边社区之间的合作共赢机制,严重影响保护区的可持续发展。

4.总结与讨论

我国自然保护区从数量和面积上都达到了国际水平，但资金投入水平远没有跟上，特别是在自然保护区资金的融资渠道和用途亟待完善，应在保护区发展现状的基础上，优化拓宽筹措渠道，合理有效使用资金，保障我国自然保护区的社会、经济和生态效益更好地发挥。

针对自然保护区筹资渠道的建议。(1)加大中央和地方财政投入力度,明确中央财政在国家级自然保护区管理资金中的主导地位。(2)尽快建立或完善基于保护地产品和服务的市场收费和交易制度。(3)充分发展和利用各种社会融资渠道[13]。

针对自然保护区资金使用和分配的建议。(1)完善保护区财务管理制度,合理使用和分配资金。[14](2)统筹自然保护区的资金投入和经营收入。(3)建立保护区与周边社区收益共享机制。