周晓丽

【摘要】近年来，社会经济快速发展，虽然地方投资平台在促进社会经济发展中起到不可代替的作用，但是自身也是存在很多问题。如果未能及时解决暴露的风险，将引起更加严重的财政和金融风险。因此，转型发展是地方投资平台的必经之路。本文通过对地方投资平台概念进行定义，并分析地方投资平台行业现状。从战略性角度出发，在当前经济背景下，提出地方投资平台转型发展的对策。

【关键词】地方；投资平台；转型；发展；对策

近年来，城市发展速度很快，基础建设投资也在如火如茶开展。在国家宏观调控政策下，城市经济规模逐渐扩大。一方面，地方投资平台数量和规模呈现逐年增长的趋势，有助于我国完善基础设施建设，调整产业结构，在一定程度上可以避免受到世界金融危机的影响；另一方面，地方投资平台存在很多缺陷，很多问题需要尽快解决。未来几年地方投资平台处于还债高峰期，转型发展是必经之路。

一、地方投资平台存在的问题分析

为了应对2008年世界经济危机的影响，我国政府鼓励通过建立地方投资平台拓宽融资渠道，保持地方经济的持续发展。随后地方投资平台如雨后春笋般迅速成长。我国基础设施建设都是依靠地方投资平台发展起来的，地方投资平台为我国城镇化建设凑集资金。从2008年开始基础设施建设基本上都是通过地方自筹资金来支撑。金融危机的爆发，国内外商投资及民间投资处于低迷状态，我国政府在此情况下，建立地方投资平台在一定程度上可以扭转投资下滑的局面。

根据2017年全国人大常委会批准通关的相关议案，2017年末全国地方政府债务余额是16.3万亿元，与2016年相比新增限额0.9万亿元，以上两项合计为17.2万亿元。根据2016年财政部提交的预算报告，地方政府债务余额64802.8亿元，地方政府一般债务余额是107073.5亿元，两项合训大约是17.28万亿元。这些年来地方投资平台投资增长速度很快，但是有存在很多问题。具体如下：

（一）部分平台公司内部管理存在缺陷

一是金融公司人员组成结构不合理，通常情况下，地方投资平台需要专业人员来操作，但是现实并非如此，大部分平台公司只是把政府部门的相关工作人员进行简单整合后再组建，然而需要更多专业人才才能确保地方投资平台的健康发展，尤其是金融管理、投资、财会、法律等人才尤为重要。因此，这种人员组成模式相比金融企业职业经理人的发展模式要落后。二是资金来源范围过宽，在地方投资平台资金来源中，财政拨款只是其中一部分，主要资产是政府划拨的土地所有权和房产等，另外银行的再融资也是其中一部分。然而政府掌握的优质资源较少，为了获得更多资金，会选择不同平台公司注入各类资产，加大了资产的管理难度，甚至部分资产划拨后没有及时管理，存在很大的风险隐患。此外，有些平台公司企业治理结构不完善，虽然平台公司按照现代企业制度来运作，制定各项规章制度，也设有董事会和监事会，但是地方投资平台的领导人员都是政府部门人员来兼任，造成这些制度形同虚设，地方政府仍然掌握地方投资平台的管理权，为了避免麻烦，地方政府人员会凌驾于制度之上，用行政方法管理公司，平台主要负责人也受上级领导的指挥，这显然是行政命令，公司治理结构形同虚设。

（二）平台公司缺乏对投资行为的监管

平台公司体制不完善，公司发展机制不健全。目前，监管一直是地方投资平台的薄弱环节。从这些年出现的问题看，各类平台公司经营管理存在诸多问题，为此相关部门也颁布了法律法规来规范平台公司的发展，但是这些法律法规都是事后才颁布，以事后监管为主，因此，在事前、事中和事后都需要重视对平台公司的管理，并建立完善的风险预警机制。由于公司治理监管不严格，目前平台公司尚未建立有效的制约机制，造成平台公司决策带有一定的盲目性和随意性。另外，平台公司缺乏对经营绩效的考核评价，这是平台公司忽视的部分。平台公司经营者以政府意志为实施原则，制定的决策缺乏市场为导向，缺乏竞争意识，未根据市场需求及市场经济发展规律优化公司内部机制，造成资金使用效率不高。

（三）关于地方投资平台相关政策法规不完善

这些年来，国家为了治理地方投资平台，颁布了相关政策和文件，虽然《担保法》和《预算法》可以约束地方政府的融资行为，但是从整体上看，地方投资平台法律制度还不够完善，比如在平台建立、退出、监管等方面的法律法规还是空白，各类平台公司缺乏法律的约束。比如《公司法》规范公司需要具备三个独立，即人格独立、资产独立和人员独立，但是平台公司并没有满足这些条件。甚至有一些法律法规或者政策文件还出现相互矛盾的地方，比如各地方投资平台公司向银行申请大量贷款，并在融资活动中发行大量债券，但是政府与平台公司关系复杂，就债务和责任谁来承担经常产生分歧。另外，地方政府在融资活动中需要承担的责任、地方投资平台能否依法破产等法律问题，以上这些问题在法律法规中没有明文规定，一些地方投资平台存在的各种复杂关系造成债务无法还清。

二、地方投资平台实现转型发展的对策

在供给侧结构改革背景下，社会经济的健康发展需要调整经济结构，才能转变经济增长方式，地方投资平台在这过程中发挥了不可替代的作用。目前地方投资平台发展面临巨大的困境，只有转型才能持续发展，才能构建完善的地方政府投资平台。

（一）重新定位地方投资平台

财政部出台相关文件定位地方投资平台的基础上，还要规定具体内容，但是考虑到各方面的因素，地方投资平台还没能真正退出市场，需要在遵循趋利避害的原则下对其进行改造。根据独立市场要求，重组或者合并地方投資平台，关闭没有运营能力的公司，整合有效资产，引导平台公司参与政府主导的基础设施建设。地方投资平台作为国有企业要承担相应的社会责任，以地方投资平台为主体参与政府主导的民生项目。需要注意的是，地方投资平台不是政府内设部门，而是独立法人实体。参照国有企业改革方法，可以把地方融资平台定位为公益类企业，要求其承担服务社会的责任。另外，把地方投资平台经营重点放在基础设施建设和城市环境治理上，利用政府资源，促进当地经济的发展，大力推进产业创新，优化地方经济结构。

（二）加强对地方投资平台的监管

地方投资平台存在各种经营风险，地方政府和金融机构不能袖手旁观，需要对地方投资平台加强监管，承担其相应的责任，才能确保公司的发展。首先，平台公司的信息披露机制是不可忽视的部分。根据相关法律法规，企业要向大众披露资产负债情况，信息透明化，避免信息出现不对称的情况。其次，金融机构对地方投资平台加强监管。谨慎选择平台公司报送的贷款项目，贷款前要审核贷款对象的财务状况，掌握其的偿债能力，同时评价平台公司的信用等级，确定授信额度，放贷后还有做好追踪工作，督促平台公司建立风险评价体系。接着建立完善的考核激励机制，由于平台公司部分员工来自政府，这些员工的绩效的政府部门发放，这存在很大的不公平，无法调动员工的工作积极性，平台公司市场化后，需要建立与市场相适应的考核激励机制。第四，建立责任追究制度，平台公司以往因责任追究制度不完善，一出现问题责任不知谁承担，无法追究责任，因此，为了加强对平台的监管，需要建立责任追究制度，并严格实施。第五，试点建立地方投资平台监管机构。由于当前地方投资平台规模逐渐扩大，为了能规范地方投资平台规范化发展，可以在财政部门下面设立一个专业投资管理机构专门监管投资平台，在各省级行政区设立各分支机构，统一管理全国各类地方投资平台，并对其加强监管。此外，地方投资平台所进行的投资行为要向专业监管机构备案，并对L级主管部门和出资人负责。

（三）健全地方投资平台相关法律制度

在确定地方投资平台转型发展思路后，需要进一步完善相关法律制度，以法律形式明确平台公司职能、经营管理制度及监管政策等，确保地方投资平台独立法人的主体地位，确保这些平台公司能够享有资产所有权，出现问题够承担相应责任，明确政府与平台公司之间的关系，根据法律规定，以实际出资为依据，承担有限责任，在一定程度上可以避免出现违规担保及隐性担保的情况。同时，各级地方政府也要清理空壳公司，做好合并工作。

三、结论

近年来，社会经济快速发展，虽然地方投资平台在促进社会经济发展中发挥了不可替代的作用，但是自身也是存在很多問题。地方投资平台转型发展可以促进当地经济发展，确保地方政府投资平台的生存力和发展力，在一定程度上可以推进我国城市化建设。通过分析经济金融环境，从多个角度出发，提出地方投资平台建设路径，从而解决制约地方投资平台发展的瓶颈。

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