□夏 雨

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、探究退休警务人员待遇保障的必要性

(一)退休警务人员的定义

退休警务人员,是指在公安机关中履行警察法定职责,开展警察业务与勤务活动的工作人员,根据国家有关规定,男年满60周岁、女年满55周岁,或从事特殊有害身体健康的警务工作,男年满55周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年,依法退出警务工作岗位,开始享受养老保险待遇的警务人员的总称。

根据《公安机关组织管理条例》第39条规定,公安机关人民警察达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的,应当退休。公安机关人民警察符合国家规定提前退休条件的,本人自愿提出申请,经任免机关批准,可以提前退休。

人民警察属公务员编制,按照《中华人民共和国公务员法》第87条规定,达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的,应当退休。第88条规定公务员符合以下条件之一的:1.工作年限满三十年的;2.距国家规定的退休年龄不足五年,且工作年限满二十年的;3.符合国家规定的可以提前退休的其他情形的；本人自愿提出申请,经任免机关批准,可以提前退休。

警务人员不仅包括公安机关人民警察,还包括公安机关事业编制工作人员与警务辅助人员,但目前对于退休警务人员的保障还不包括警务辅助人员,因为在实际运行中该类人员的聘用大都为合同制,一旦合同期满或解除合同,便不存在雇佣劳动关系。

(二)当前退休警务人员待遇保障的范围

当前退休警务人员待遇保障可以划分为:1.退休经济待遇保障,主要体现为退休金、养老保险金,还有其他退休后的经济补助等;2.退休安全与健康保障,主要指退休医疗金、保险金以及其他保障退休后安全与健康的相关措施等;3.退休待遇法律制度保障,突出表现在通过修订、完善《中华人民共和国人民警察法》为代表的法律法规,实现从法律上、制度上完善多方面的退休保障;4.退休政治待遇保障,涵盖退休后的荣誉保障、名誉保障等。

(三)探究退休警务人员待遇保障的现实意义

1.完善退休警务人员待遇保障,是民警职业特殊性的需求。公安机关作为人民民主专政的工具,时时刻刻承载着维护国家安全、维护社会稳定、保护人民生命财产安全、打击犯罪、清除社会一切不稳定因素的职责,因此需要他们在出现有损公共安全的任何行为时,敢于担当责任,勇于直面矛盾,冲在最前头。据统计,全国警察队伍平均每年牺牲450人左右,负伤3000余人,可以说每天都有流血牺牲。新中国成立以来,在维护国家安全、社会治安秩序、保护公民权利与打击犯罪方面,人民公安付出的流血牺牲超过军队。近年来,基层民警执法过程中遭受袭警甚至暴力袭警不断发生,以河南省许昌市为例,2015年以来全市办理民警维权案件106起,131人在执法执勤中被打伤。在对河南部分地区的调研数据显示,37.7%的民警在执法中被辱骂或殴打,16.8%的民警受到过工作环境中的物理伤害,这都表明现阶段公安民警执法环境仍不容乐观,其身心健康与职业安全时刻受到外界各式各样危险源的威胁与损害,这种损害定会产生长期的、持久的不良影响,而且这种影响并不因民警的退休而终结,反而会伴随着他们年龄的老化愈发严重。因此,基于民警职业特殊性的需求,亟待加强警务保障力度。

2.完善退休警务人员待遇保障,是从优待警的重要组成部分。退休民警大都为公安事业奉献毕生精力,有相当数量的警察由于过度劳累牺牲在工作岗位上,据调研数据显示,58.6%的在职民警表示目前身体处于亚健康状态,更有33.9%的民警目前由于种种原因身体处在不健康状态,退休民警的健康状况更加严峻,多数退休老同志因长期加班而积劳成疾,退休后整日忙于看病就医。提高退休民警待遇保障,既是落实从优待警现实举措的迫切需求,有助于让退休警务人员切实感受到党和人民的关怀和全社会的温暖,又是稳定在职警务人员的情绪、保证各项警务活动顺利开展的内在要求。提高退休民警待遇保障是公安民警职业生涯结束后应有的权利。

因此,在现有警察职业保障制度不健全的状况下,需要考虑的不仅仅是在职警务人员的待遇保障,也需要宏观考虑到退休警务人员的待遇保障,他们是在职民警的老前辈,提高他们的待遇保障以稳定全局警心迫在眉睫。

二、当前退休警务人员待遇保障问题分析

(一)当前退休警务人员待遇保障存在的问题

2016年发布的《人民警察法》修订草案第64条明确了服务年限与退休,规定从事基层一线执法执勤工作满二十五年或者在特殊岗位、艰苦边远地区从警满二十年的人民警察,本人自愿提出申请,经任免机关批准,可以提前退休,并享受正常退休的待遇。[注]2016年12月1日，公安部:《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》。尽管其中明确了人民警察提前退休的条款,但对于退休民警待遇保障却只字未提。结合调研实例分析如下:

1.退休后身心健康问题严峻。由于警力不足,民警在职期间加班加点、超负荷运转、带病上岗已成为常态。工作压力大,作息不规律,导致患病率不断上升。根据河南省许昌市近三年体检数据分析,30至50岁在职民警中有60%左右不同程度患病,且带有明显的职业特点,如刑侦、特警岗位民警患肝病、胃病较多,分别占16.51%和19.49%；派出所、交警、治安民警患心脑血管、消化系统疾病较多,分别占20.49%、18.62%和10.51%。尤其是心脑血管疾病渐趋年轻化,中青年民警患病比例占到了56%,超过70%的民警身体出于亚健康状态。另外基层民警心理健康问题突出,根据统计分析,38%的民警不同程度存在强迫、易怒、抑郁、偏执等心理问题,个别甚至发展成心理疾病。职业生涯中落下的病根在退休后逐渐浮出水面,严重影响警察的身心健康。

2.退休后待遇保障严重不足。单以退休民警的工资待遇来说,在编民警的收入由基本工资和各类津贴构成。以河南省郑州市为例,近两年警察福利待遇有所提升,郑州市还出台一项地方性政策,各种奖励、补贴基本占了每月收入的一半,如果退休,可能整体收入就要减半。比如现在有些民警收入是5000多元,一退休可能就只有3000多元,差距太大。不仅仅是郑州市,河南省各地市普遍存在着退休警察待遇不能保障、退休工资比在职工资减少近一半的问题。因此即便规定了提前退休的条款,大多数警察也会因为退休后保障不足而坚持继续工作。

(二)当前退休警务人员待遇保障不力会产生的影响

1.退休民警待遇无法保障,民警不愿提前退休,可能带来如下几个问题:

第一,民警年龄结构老龄化。在编民警因退休后待遇较差不愿提前退休,民警年龄结构老化,这与公安工作实际要求不相匹配。以河南省汤阴县局巡警支队为例,12名民警里40岁以上1人,30-35岁3人,35-39岁8人,正常工作模式四班三运转,大型安保是两班倒,一个月值班最少8天。在如此高强度的工作运转和巨大的工作量下,民警年龄架构老化显然不利于日常警务工作的顺利开展。

第二,公安队伍编制压力增大。以河南省为例,自2006年调整过民警编制后,至今未曾变化,公安队伍人员更新主要依靠老年民警退休带来的自然减员。民警退休后待遇得不到基本保障,大多到达可以提前退休年龄的民警不愿退休,自然减员的速度跟不上人员加入(包括新招录人员和军转人员)的速度,如此一来必然会导致公安队伍人员超编,对于编制不足带来的压力也进一步增大。

第三,退休后养老金不足问题。河南省警龄30余年的正处级在职工资10000多元,而退休后工资仅为5000多元。考虑到养老金问题,现为过渡时期,采用“老人老办法”,即退休工资按现有基本工资90%左右发放,再加上一定补贴,应该为5000元左右。而对于“新人新办法”的民警来说,河南省2014年10月才有养老金个人账户,这部分资金是很少的,不足以满足退休民警的正常生活。

2.退休民警待遇无法保障,会影响在职民警工作热情和职业稳定性。“期望理论”的提出者心理学家弗鲁姆认为,人们之所以做出某一选择,是因为他们认为他们的这一行为可能会带来某一个特定奖励,受这种期望的影响,人们就会朝着既定目标而努力。该理论置于工作中则表现为,如果他们认为努力工作会带来实际收入增加或职级待遇晋升,他们就会为之努力工作。当前老民警退休之后的窘境有目共睹,这在一定程度上打击了在职民警、尤其是年轻民警的工作热情,所谓“你的今天就是我的明天”,退休民警待遇大幅下降,退休生活的幸福指数低,必然会对在职民警产生心理冲击,造成他们的期望值以及工作积极性下降。

3.退休民警待遇无法保障,会淡化民警职业荣誉感和归属感。警务人员的职业荣誉感可以理解为公安民警通过一系列警务活动,依法履行人民警察宗旨、职能,圆满完成各项任务,从组织内部以及外部社会中得到的对其工作认可及此基础之上的嘉奖、赞赏,并由此而产生的主体心理上的自我满足感与光荣自豪感。

民警职业荣誉感淡化,实质上属于民警社会责任感和职业道德的淡化,也突出体现为民警职业道德教育弱化。当民警不再为自己从事的职业感到光荣和自豪时,他们对社会的责任和对工作的热情也将逐渐消退。[1]当前民警职业荣誉感淡化现象突出表现为:社会评价不高、重视程度不足、培育氛围不浓、职业忠诚度降低以及职业倦怠感滋生等。当民警退休后他们的待遇无法保障以致退休后生活水平大幅度下降时,难免会产生消极情绪,会严重淡化他们作为人民警察的荣誉感和归属感。

三、发达国家和地区退休警察待遇的经验介绍

相对国内警务人员退休后待遇得不到及时保障的现状,国外一些发达国家和地区退休警察待遇保障则比较明晰且制度化:

美国警察退休金具体规定见表1。不同地区会因当地财政状况、物价水平有所差异,对于警察提前退休,各州也有不同的规定。[2]

表1 美国警察退休制度[3]

英国对警察退休进行了完备的法律制度设置,诸如1976年颁布的警察养老金法案,1987 年和2006 年分别颁布的警察养老金条例。此外,英国警察退休以2004年4月6日为界,分为新旧两个方案。英国警察的养老金也是由个人和政府共同承担,只是缴纳的份额与美国模式各有不同。1987年警察养老金方案要求警察工作要超过30年,在缴纳比例方面,警察个人缴纳份额为11%,单位占24.2%。而2006 年的新方案规定,警察只要年满55周岁便可领取退休金,警察个人所缴纳的份额降至9%,而单位依旧为24.2%。[4]养老金作为英国警察退休后的主要经济来源,高于同级别的部队、教师的收入。为了便于监管,每个郡都有专门管理警察养老金的账户。[5]

在新西兰,为了最大限度提高警察工作积极性、引导警察廉洁自律,警察退休时可以一次性获得100万至120万新西兰元的特别奖金。在香港,凡从警25 年或年满55 周岁的警察便可退休,并且会发放巨额退休金和廉政奖金。退休后,警务处可以举荐再就业,警察协会将邀请他们参加各种活动。在高薪养老的政策指导下,几乎没有警察会因利益驱使而违法违纪。

虽然与发达国家和地区的福利待遇相比有失偏颇,但在当前行之有效的方法就是保留退休警察警衔津贴。[6]有以下两方面的观点支撑:

第一,人民警察与机关公务员的主要区别就是警衔制度,在待遇上的主要差别就是警衔津贴。《中华人民共和国人民警察警衔条例》规定,人民警察离休、退休的,其警衔予以保留,但不得佩带标志。[注]《中华人民共和国人民警察警衔条例》,第五章第19条。既然有规定退休民警予以保留警衔,就理所应当保留警衔带来的经济待遇。

第二,退休的人民警察,在警察岗位辛勤工作一辈子,经常是五加二、白加黑地连轴转,加班加点为常态,正是由于他们的尽职尽责和自我牺牲,才换取广大人民群众的安定生活,他们在职工作的时间远远超出一般机关公务员。但由于公安民警队伍较为庞大,人数多,职数少,级别低,压职压级现象比较突出,经济待遇提升也十分缓慢。为了尽快实现人民警察工资待遇高于地方、略低于军队的提议,也需要通过保留警衔津贴实现退休警察的待遇比同级退休的公务员略高。

四、改进和完善退休警务人员待遇保障的途径探索

(一)在新修订的《中华人民共和国人民警察法》中完善退休民警的待遇保障

2016年发布的《人民警察法》修订草案中明确了人民警察提前退休的条款,但对于退休民警待遇保障却只字未提。使得地方公安民警特别是欠发达地区的公安民警在年满退休后经济待遇减少了将近一半,许多到达规定年限可以提前退休的民警出于这方面考虑,大都不敢提前退休。因此建议在新修订的《人民警察法》中完善退休民警的待遇保障,让广大为公安事业奉献大半生的退休民警老有所依、没有后顾之忧。我国香港对退休警察发放巨额退休金可以作为参考借鉴,强烈建议对于在公安事业上兢兢业业、爱岗敬业、廉洁奉公直到职业生涯结束的民警给予高额廉政奖励金,对于有过突出贡献的退休民警给予更高额的奖励金。公安部与财政部同时下发文件,并完善奖励金数额、发放年限、评选标准等机制,形成体制化,这样才能最终落实到每一名基层退休民警,使他们真正受益。

(二)将退休前的警衔津贴纳入退休后的基本工资作为延续

当前警衔津贴在退休后可谓“名不存实亡”,这大大寒了广大退休民警的心。在河南基层调研发现,许多从警十余年、二十余年的老民警普遍反映“干了一辈子换来的警衔一退休就没了”这一问题,都迫切希望能够在退休后保留警衔津贴。建议可以参考“虚职”的待遇设置,将民警退休前的警衔津贴纳入退休后基本养老金的范畴,让广大退休民警能够真真正正、实实在在感受到自己奋斗大半生的硕果,在物质上和精神上都能得到认可和满足。这一举措也能让即将面临退休的民警无后顾之忧,踏踏实实地工作直到退休,还能激励年轻民警鼓足干劲、力争上游,将满腔热情投入到公安事业中。

(三)建立退休民警专项健康与医疗保险制度

由于人民警察职业的特殊性与危险性,恶劣的工作环境会导致警察群体患有某些有别于其他职业、具有本行业特点的职业性疾病,绝大多数民警从警四十余年,身体都会处于亚健康甚至不健康的状态。很多老民警到临近退休或者退休后长期遭受疾病困扰,需要长期接受治疗,花费巨大,生活质量极大下降。为了提高退休警察健康保障水平,提高退休民警生活幸福感,需要在基本养老保险基础上,完善退休警察大病保障制度,增设专门针对退休民警的职业性疾病补充医疗保险。同时对于退休民警每年都要定期组织全方位的体检,形成健康分析报告,由专业医疗人士进行分析评估并给出建议,相关费用由专项保险承担。通过这一制度的建立,能够最大限度减轻甚至减免健康与医疗问题对于退休后生活质量的冲击,让退休民警真正能够享受天伦之乐。

(四)关注警务辅助人员退休后的保障

随着全面推进社会治理体系现代化法制化的深入,维护社会秩序、社会稳定的工作强度在不断增大,加之公安民警编制不足,对警务辅助人员的需求日益增大。在辅警队伍增大的同时,对于辅警的队伍管理和职业保障问题日益显著,为了提高警务辅助人员的职业荣誉感和归属感,让他们真正安心投入协助维护社会秩序稳定的工作之中,对于退休后待遇保障的提高是很有必要的。建议参考民警待遇逐步实现给辅警人员建立专项编制序列、普遍缴纳养老保险金,增加工作年限奖金鼓励、优秀辅警转正待遇鼓励等。

(五)完善警营退休文化建设,强调精神层面引导

警营文化作为民警价值观和职业荣誉感内化后并以文化为载体的各种丰富多样的表现形式,对警队凝聚力和战斗力的提升具有重要作用。因此,加强有关退休警务人员警营文化建设可以推进对于他们的保障力度。开展各种退休民警可以广泛参与的文娱活动、组织退休民警外出旅游以及开展对困难退休民警帮扶活动等,让他们即使退休了也能在原来的集体中找到归属感；在民警退休后举行富有仪式感的退休仪式,所谓的仪式感,并不需要过多物质基础,它更多地体现我们对退休民警的尊重和热爱；通过在单位内部构建“名人堂”荣誉模式来激励优秀退休民警,这种模式作为一种激励制度,不仅可以引导单位内的价值观念和文化潮流,还可以激励在职民警积极进取、为实现个体人生价值和集体的任务目标而不懈努力。

五、结语

通过实地调研我们深切体会到退休警务人员保障力度及保障水平仍与理想状态有较大差距,在与在职及部分退休民警的座谈中也能够感触到他们真切的需求。加强退休警务人员待遇保障主要是物质上和精神上两大方面,以延续警衔津贴为主线,相应完善医疗、保险水平,这需要公安机关、政府财政部门及社会各界的共同努力。只有多方面着手,才能做到更完善、更全面的待遇保障,让那些曾经为公安事业做出过巨大奉献的老民警颐养天年、尽享天伦之乐,这更是警务保障体系全局性、全面性要求的体现。