◎钟茂初

（钟茂初，南开大学经济研究所教授/责编张栋）

国家公园，是指由国家设立并管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统的特定区域。建立国家公园体制，是中共十八届三中全会提出的重要任务，是我国生态文明制度的重要探索。中共十九大报告指出：人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。并提出：构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2017年，中央印发了 《建立国家公园体制总体方案》，对国家公园体制提出了总体要求、基本原则和目标。对于我国生态环境保护有着重要的意义和深远的作用。2018年，李克强总理在第十三届全国人大一次会议上所作的 《政府工作报告》中提出，健全生态文明体制，改善生态环境管理制度，加强自然生态空间用途管制。全面划定生态保护红线，扩大湿地保护和恢复范围，深化国家公园体制改革试点。

本文将针对我国建立以国家公园为主体的自然生态保护地体系问题，探讨在这一体系的建立过程中，应当构建什么样的自然生态系统法律保护制度，如何推动自然生态系统保护制度的具体实施。

一、立法保障国家公园永久禁止开发，实现重要区域生态功能的永续性

按照可持续发展理论，对于那些关系到区域性生态系统或者全球性生态系统的重要生态功能区， “保持自然现状、永久不予开发”是实现保护的根本要求。国家公园定位为我国自然保护地最重要类型、属于禁止开发区域。亦即，作为重要的生态保护红线区域，不仅具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护，而且还是国家生态安全的底线和生命线。从其重要性来认识，国家公园等生态保护红线区域应尽快纳入国家法律体系之中，以实现最严格的保护。 《建立国家公园体制总体方案》提出要 “健全法治保障”，建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来。对此，笔者提出以下建议。

1.尽快将国家公园等生态保护红线区域的生态环境保护问题纳入到立法程序，使之成为上位法律予以严格保护的对象。对国家公园等生态保护红线区域形成完整而严密的保护法律制度，明确其管理体制和保护责任，明确规定利益相关者的责权利，使国家公园等生态保护红线区域的保护有法可依。立法中明确规定：国家公园等生态保护红线区域永久禁止开发。

2.有关国家公园等生态保护红线区域的法律，应明确各个国家公园的边界范围。对于确有必要变更的区域范围，明确其变更范围的严格限定条件，明确其变更程序的高门槛和批准变更权限的严格限定。

3.修订与国家公园等问题相关的各类法律的相关条款。如对于因违反永久禁止开发而导致国家公园等生态保护红线区域生态功能受到破坏后果的行为和责任人，追究其刑事责任、行政责任，在刑法和行政法相关条款中予以明确。

二、通过对国家公园的立法，探索生态文明法律原则的具体实施

《建立国家公园体制总体方案》提出 “国家公园坚持世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产”等目标。要在法律体系中落实，应在国家公园的立法过程中，逐步探索生态文明法律原则的具体实施。生态文明法律，应在生态文明理念下，对传统法学思想和传统法律关系进行整合，不仅要规范调整自然人、法人之间的各种关系，也应调整当代人与后代人、人与自然生态环境之间的各种关系。国家公园立法中，应试点尝试确立以下生态文明法律原则：

1.自然生态系统人民共有原则。生态文明法律应明确规定：自然生态系统就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，它是属于全体人民的“共享资源”、是全体人民的 “公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这一 “共有财产”、共有人委托国家进行管理，国家对自然生态系统的管理是受共有人委托行使管理权，而不能滥用委托权。传统法律只承认自然人、法人、国家的权益，而生态文明法律还应承认“自然生态系统”的权益，从而扩大权益主体的范围，如，国家公园所拥有的自然生态系统要素 （湿地、水源地、森林、其他生命物种种群栖息地等）。

2.代际平等原则。生态文明法律应具有调整当代人与后代人关系的 “代际性”特征。立法应对自然生态系统的拥有权、使用权、消耗权等建立起当代人与后代人之间的平等权利以及平等权利的保障机制。如，国家公园保护过程中涉及到后代人利益时，在后代人缺席的情形下，应当规定 “具有后代人利益理念的代表性个人及团体”来代表 “后代人”一方的利益，参与有关决策的协调、权益的保障过程；

3.预先性原则。传统法律通常以 “事后”的方式对人与人之间的关系进行调整以维持各种利益者之间的秩序，而生态文明法律很多情况下是无法采用 “事后”方式予以调整的，因此其法律必须具有 “预防性”的特征使之在 “事前”对各种利益关系进行调整。如国家公园周边建设大型工程项目等事项，应 “事前”调整，在进行 “事前”诉讼阶段，应采取自然生态系统的保全措施，中止可能的侵害行为。

4.整体性原则。传统法律调整的各种关系是相互独立的，而生态文明法律规范和调整某一种关系时则要站在保护整个自然生态系统的角度。如国家、国家公园管理者、生态环境保护公益团体，针对与国家公园生态功能相关的某一事项诉讼胜诉后，不只要求败诉一方取消其损害行为，而且要求全社会取消所有同类侵害国家公园生态功能的行为。

三、国家公园可推行 “非开发性权益”制度，以实现有效保护和共享参与

《建立国家公园体制总体方案》提出：严守生态保护红线，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制。国家公园坚持全民共享，鼓励公众参与，调动全民积极性。国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度，广泛引导社会资金多渠道投入。国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确。

针对上述问题，笔者认为，国家公园，作为全社会受益的重要生态功能区，需要全社会公众广泛参与保护、参与治理、参与决策。国家公园体制，既要实现其生态功能得到永久保护、永久禁止开发的目标，同时也要同时有生态环境友好型理念的民众共同拥有、共同参与治理、共同作贡献的有效路径，还要探索国家公园的生态价值如何实现、生态维护成本如何分担的有效机制。对此，提出以下建议。

1.要想真正实现国家公园的永久保护，必须进行产权制度层面的新设计。 应在法律层面明确国家公园等重要生态功能区的 “非开发性权益”及其权益。 “非开发性权益”是指，重要生态功能区域内一定范围的土地，在永久禁止开发的前提下，权益所有人拥有该土地的其他一切权益。

在生态文明体制和国家公园的相关法律中明确，设立 “非开发性权益”的目标是：（1）具有生态维护理念的民众，可通过购买一定额度的“非开发性权益”，有效参与生态保护，可有效解决公共品因缺乏明确权利人而导致的 “公有地悲剧问题”。如，可直接作为权益所有人进行生态权益的维权，作为所有权主体制止任何主体的拟开发行为； （2）民众通过购买、拥有、交易一定额度的 “非开发性权益”，可为国家公园的生态维护提供一定的资金，实现国家公园生态维护成本的合理分担； （3）当拥有 “非开发性权益”的民众，其生态维护意愿发生改变后，可将其拥有的 “非开发性权益”转让交易，具有生态维护意愿的受让者，成为新的权益所有人，这样可实现生态永久保护的可持续性。

2.在国家公园制度中推行 “非开发性权益”。国家公园定位为我国自然保护地最重要类型、属于禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护，首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护。国家公园的这一定位，适合推行 “非开发性权益”制度。建议：在正在进行国家公园体制建设中，选择一两个国家公园，在这些试点国家公园中，选择适合 “非开发性权益”确权的区域，推行 “非开发性权益”的确权、初始配置、可交易的条件及交易规则。

3.国家公园区域内原有住民应得到一定额度的 “非开发性权益”确权。他们可依据各自不同的生态维护意愿，选择拥有 “非开发性权益”，或转让 “非开发性权益”以换取实际收益。这一制度安排，有助于国家公园区域的有效划定，也有助于平衡原住民的权益。

4.环保组织也应成为 “非开发性权益”的主体。保护一定区域的湿地、保护某一物种、保护一定区域森林的各类环境保护非政府组织及其成员，可通过受让国家公园的 “非开发性权益”，可有效地参与国家公园生态维护和生态保护。

通过国家公园试点推行 “非开发性权益”相关制度后，逐步推广到全部国家公园，并逐步推广到各类生态红线保护区域。对于重要的生态功能区，可通过这一制度安排，由众多拥有生态维护意愿的民众和群体制止地方政府或经济组织可能形成的开发意图。