梁滨久

地方志法治化是地方志事业发展的重要保障和必然要求，其进程与地方志事业的发展基本一致。2006年，国务院颁发行政法规《地方志工作条例》（以下简称《条例》），标志着地方志法治化的起步，开启了由地方志编纂工作向全面地方志工作转型的进程。2015年，《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020）》发布，由依法修志大踏步迈向依法治志的新征程。经过《条例》颁布后10余年地方志工作与事业的发展以及实施法治化的实践，现将进入提高其位阶，对中华人民共和国史志立法的阶段，这将使中国史志事业适应中国特色社会主义进入新时代的要求，对地方志工作与事业的发展繁荣起到巨大的推动作用，由此树立依法治志新的里程碑。

近日，笔者看到中国地方志指导小组办公室代拟的全国人大常委会法制工作委员会《关于史志立法的建议》（代拟稿，以下简称“代拟稿”）和《中华人民共和国史志法》（立法建议稿，以下简称“建议稿”），还拜读了《中国地方志》及省级方志期刊上几篇研究地方志法治化的文章，深受教益，同时引起思考。“代拟稿”对史志立法的必要性、紧迫性、可行性及其主要内容和与相关法律之间的关系，论述非常全面、清楚，“建议稿”搭起了史志法的框架，内容基本科学合理。但也有在立法过程中必然会出现的不足。现结合“两稿”及自己多年来的研究，谈谈对中华人民共和国史志立法中几个重要问题的看法。考虑到地方志书评议稿的评议文章也经常发表在方志期刊上，觉得结合实例叙说看法比一般性地阐述理论更实际一些，此为说明观点而征引材料，属于学术探讨。

一、中华人民共和国史志的概念

在“建议稿”所涉法律概念中，“中华人民共和国史志”无疑是最为核心和基础的概念，是立法之基石。法理学认为：“对那些其法律意义与普通语义有区别的概念，容易引起误解和歧义的概念，在立法中首次使用的概念，法律、法规或规章必须明确予以定义或作出解释。”(1)方志界以前用过“地方史志”概念，如山东省地方史志编纂委员会、河南省地方史志办公室，《黑龙江史志》《河南史志》杂志等，但没有出现过“中华人民共和国史志”概念。此次立法这个概念是新出现的，人们并不熟悉其内涵与外延，可能会引起歧义。除地方志鉴史以外，中华人民共和国史志还包括哪些内容？《中国植物志》《中国动物志》《中国孢子植物志》《中国戏曲志》《中华文化通志》《中国共产党通志》这些全国性专志是否包括在内？《中国年鉴》等全国综合性年鉴以及单项性年鉴是否包括在内？社会科学院当代史研究所进行的中华人民共和国史研究是否包括在内？这都需要明确。所以，给该概念下一个定义是非常必要的。《条例》就对“地方志”概念下了定义。“代拟稿”参考借鉴的《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》，均有对相关概念的定义或解释，如《档案法》第二条说：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声象等不同形式的历史记录。”《土地管理法》第四条第一款就国家编制土地利用总体规划规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。第二款指出：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”《森林法》没有对“森林”下定义，因为这是普通词语，很容易理解，而第四条指出，“森林分为以下五类：（一）防护林；（二）用材林；（三）经济林；（四）薪炭林；（五）特种用途林。”这是界定森林概念的外延。《水法》第二条指出：“本法所称水资源，包括地表水和地下水。”这和《森林法》一样属于外延界定。同样，史志立法，对“中华人民共和国史志”概念应该下一个明确其内涵与外延的定义。

以笔者之见，“中华人民共和国史志”的概念范围，主要是指省、市、县（区）三级地方人民政府史志行政管理部门组织编纂的志鉴史，和国家志、鉴、史，以及有条件的公民、法人和其他组织编纂的志鉴史。

二、其他几个概念的辨析

法律概念是对各种法律事实进行概括，抽象出他们的共同特征而形成的权威性范畴。每个概念都要有确切的法律意义和应用范围，因而必须是精确、规范、统一的。精确，即内涵和外延都是明确的，能够真实表达立法意图；规范，即在语言学上和法学上都是标准的；统一，即在同一法律、法规、规章乃至整个法律系中其语义和意义是是一致的。“建议稿”中有的概念是需要斟酌的。如第三章《志书编纂与管理》中的“志书”概念就是模糊的。《地方志工作条例》中用词是“地方志书”，”建议稿”改用“志书”，可能为的是容纳国家志书，但第十条规定的是“以县级以上行政区域名称冠名的志书编纂”，显然这是指地方志书。国家志书是否归属地方志书是有争论的，在编纂《方志百科全书》期间曾发生过热烈的讨论。一种意见是，所有的志书包括国家志书都是地方志；一种意见是，总志不属于地方志，国家志不属于地方志。笔者1988年提出了“志学”概念，认为志书是一个统称，说：“用地方志来泛指一切志书，虽然有历史上形成的原因，并已为习惯所接受，但对于建设一门概念明晰、论证严密、逻辑性强的学却是不够科学的。所以，我们应逐步改变用地方志来泛指一切志书的习惯，把地方志看作是志书中的一种。相应地，我们应提出建立志学学科。”我还认为：“记录性史学与志书具有可比性。就此而言，志书完全可以形成与记录性史学相对应的庞大家族。在地方志只是方志百花园中一枝（尽管是无比硕大的一枝）的情况下，为适应异彩纷呈的志苑，我们不应再把一切志书都限定在地方志这一名称概念内，把对志书的研究限止在方志学这一概念内，而应以志书来统称，以志学来统括对一切志书的研究，建立起志学学科。”(2)根据志学理论和志书与记录性史学是一一对应的观点，有世界史就有世界志，有国家史就有国家志，有地方史就有地方志，有专史就有专志，有《中国通史》，相应的就要有《中国通志》。

如果认定所有的志书都是地方志书，那么章题就应该是《地方志书》，条文中则要加一条国家志书的编纂。这会给人一种怪怪的感觉。如果认定“志书”是包括国家志书在内的统称，这虽然符合将国志纳入史志法的立法意图，但没有关于国志编纂的条文也是不妥当的，且与第十条志书仅指行政区域志书的提法相矛盾。

第四章《年鉴编纂与管理》也存在如第三章这样的问题，年鉴的概念不知是否包括国家综合性年鉴以及部门、行业所编纂的年鉴。第五章《地方史编纂与管理》，按理说，“中华人民共和国史志”应该包括国史的编研，但“建议稿”中并没有国史编研的条文。

“建议稿”中，提到“各级人民政府”5次、“县级以上人民政府”2次，提到“各级地方人民政府”“本级人民政府”“所在行政区域人民政府”“县级以上地方人民政府”13次。之所以提“各级人民政府”“县级以上人民政府”，可能是暗含中央人民政府，逻辑上也应该包含中央人民政府，因为中央人民政府尽管是最高一级政府，但也是一级政府。然而第五条第二款规定，“各级人民政府应当制定本行政区域史志事业发展规划”，行政区域只能是省（自治区、直辖市）、市、县（区）、乡镇，这又不包括中央一级人民政府。采用既可这样解释又可那样解释的模糊概念是不符合立法语言必须精确、规范精神的，也存在着矛盾。《宪法》指出国务院即中央人民政府，又专设地方各级人民政府的条文，“建议稿”也应明确将国务院与各级地方人民政府并提。

“建议稿”提到“史志事业”和“史志工作”，二者有何区别，也需要辨析。《现代汉语词典》（第7版）释“事业”为：“人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动。”释“工作”为：“从事体力或脑力劳动，也泛指机器、工具受人操纵而发挥生产作用。”冀祥德同志说：“讲到‘工作’与‘事业’的区别。工作是人的一个谋生手段，具有孤立性、被动性和临时性的特点……相对于工作而言，事业是一个最高层次的追求，具有整体性、主动性和长期性的特点。事业是由一个有着共同志趣的群体确定的的人生目标和理想，是一个人愿意为之奋斗一生的目标追求，无论待遇高低、环境好坏，无论荣辱、顺逆，都将义无反顾，坚持不懈。”(3)笔者理解，“事业”有一定目标、规模和系统且对社会发展具有相当影响，是从宏观和整体而言，而“工作”较为具体。所以，二者的提法应该区分：人民政府管理史志事业，史志行政管理部门从事对史志工作的具体管理。“建议稿”第五条规定各级人民政府依法履行职责，将史志事业纳入国民经济和社会发展规划、各级人民政府工作任务、公共文化服务体系建设，制定本行政区域史志事业发展规划，将史志事业发展经费列入本级财政预算等，用的“史志事业”一词，是准确的。但说到史志行政管理部门，也用“史志事业”，如第六条第一款规定：“国家史志行政管理部门主管全国史志事业”；第二款规定：“县级以上地方人民政府史志行政管理部门主管本行政区域内的史志事业。”这就没有将政府和具体管理部门的职责用不同的词加以区分，所以，“史志事业”改为“史志工作”为宜。

“建议稿”将“法人和其他组织”作为政府部门的代称，也需要斟酌。《中华人民共和国民法总则》第三章《法人》第五十七条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”法人包括营利法人、非营利法人、特别法人。第四章《非法人组织》第一百零二条规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。”法人和其他组织的概念远远大于部门概念。笔者认为，表述部门职责，不应用“法人和其他组织”词语，径称“县级以上地方人民政府各工作部门”为好。

欲作为中国特色社会主义法律体系组成部分的史志法，还要考虑到内部以及整个法律体系中语义和意义的一致性。如“建议稿”中多次提到“法人和其他组织、公民”。而《中华人民共和国民法总则》的法条顺序是自然人、法人和非法人组织。《中华人民共和国立法法》第六条、第八十条第二款、第八十二条第六款的提法都是“公民、法人和其他组织”，公民放在首位，法人和其他组织置后。《宪法》序言说，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”。第二章《公民的基本权利和义务》排在第三章《国家机构》之前。这都是突出人民主体地位和以人为本思想。“建议稿”亦应本此精神调整词序，将公民置于首位。

立法甚至要精细到字斟句酌的程度。《宪法》第五节《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府》中“地方各级人民代表大会”“地方各级人民政府”，“地方”之后不加“的”字，而不少是加“的”字的，如第九十六条第二款“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，第一百零七条“县级以上的地方各级人民政府……”无独有偶，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也有加“的”与不加“的”区别，第三章《县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会》，第四章《地方各级人民政府》，第四章第五十九条［县级以上地方政府的职权］规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权”。“建议稿”中“县级以上人民政府”之后则一律不加“的”字。加“的”与不加“的”词义有什么区别？笔者以为，加“的”是定语的标记，是对“县级以上”的强调；不加“的”则是“县级以上人民政府”作主语，或作定语。笔者以为，应重视加“的”与不加“的”的用语微妙区别。

三、《中华人民共和国志》的编纂

在中华人民共和国史志立法过程中，最先是要修改《地方志工作条例》，后决定提高法律位阶，制订“中华人民共和国地方志法”，最后改为“中华人民共和国史志法”，这是考虑到了要把国志编纂纳入进来。“代拟稿”在论及史志立法紧迫性时指出的第一个理由是：“国志编纂无法可依。历史上一统志编纂，均由国家层面牵头，颁布诏令，建立全国性的编纂体制。2020年拟启动中华人民共和国国志编纂，工程浩大，涉及中央部门众多，协调难度大，无法可依。”欲将国志编纂纳入史志法律是积极的举措。笔者曾将志书总体比喻为一条文化巨龙，地方志为龙身，专志为龙尾，而国家志为龙头。只有龙头活动起来，才能带动整条巨龙腾飞。如若编纂国家志，必然带动地方志工作与事业的全面发展，正像清代三修一统志极大地推动了各地修志一样。所以，方志界对此多有呼吁，几乎每年召开的地方志机构主任会议都热议这个问题。中国地方志指导小组办公室还两次召开过专门的研讨会。

但是，在“建议稿”中从第三章到第五章的志鉴史编纂部分，均是对以县级以上行政区域冠名编纂的志书、年鉴、地方史的规定，以及鼓励和支持有条件的法人和其他组织、公民编纂“官修”之外的志鉴史。第六章《方志馆建设与管理》、第七章《资料收（征）集与管理》、第八章《史志开发利用与管理》，均是说的县级以上地方人民政府及史志管理部门的工作职责。能够涉及到《中华人民共和国志》编纂的是第二条“中华人民共和国境内史志的编纂、研究、管理、利用等活动”，和第六条“国家史志行政管理部门主管全国史志事业，统筹规划、组织管理、检查指导全国史志工作”。“中华人民共和国史志”“全国史志事业”自应包括国志编纂，但属笼统之大言，并没有编纂《中华人民共和国志》的具体条文。编纂《中华人民共和国志》，必须在国务院里成立中华人民共和国志编纂委员会并下设办公室，由总理任编委会主任，党中央、人大、国务院、政协、中央军委以及各部委领导担任编委会成员。国家史志行政管理部门应明确是归属国务院的部门。《宪法》第八十五条和第一百零五条分别给国务院和地方各级人民政府下定义，这是将国务院与各级地方人民政府对应提出，“县级以上地方人民政府史志行政管理部门”与“国务院史志行政管理部门”也应该并提。避开国务院，可能是不明确将来国志机构如何设置的权宜提法。

为什么对国志的机构设置和国志编纂采取模糊处理，是因为国志编纂的诸多问题，尚在研讨、论证和工作筹备之中，并没有真正的实践。研讨也是众说纷纭。比如，将来要编纂的中国国家志取一个什么名称，就有《中国一统志》《中华一统志》《中华人民共和国一统志》《中华总志》《中华民族志》《中华人民共和国志》《中国通志》等种种提法。取名是很重要的事情，关系到该志书的总体设计和编纂内容把握与体例安排。因为，名正才能言顺，言顺才能事成。相反，则如孔子所说：“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”取名不妥切，将影响编纂内容的是否全面完整以及体例的是否科学。

再如，国志的编纂体例与内容，是编成断代的“一统志”或者《中华人民共和国志》，还是编成统合古今的中国通志，也是一个争议很大的问题。据知，社会科学界一般都主张编修“一统志”，这可能是熟知历史上一统志纂修的缘故。方志中国网站2018年4月13日报道：由中国地方志指导小组办公室主办的“方志大讲堂”第十七讲在国家方志馆一楼学术报告厅举行，中国人大历史学院教授、博士生导师牛润珍主讲《一统志》纂修传统与《中华一统志》纂修，提出未来编修中华一统志的设想：编纂体例为“事以类聚，以时叙事；重在当代，注重实用”。内容板块为 1.综合；2.分省、市、区；3.海疆；4.国外。这基本上还是沿袭元明清纂修一统志的路子。传统“一统志”都是在各地修志的基础上，汇编一朝各地主要内容而形成的，所谓“分地记载，合为一志”，仍属地方志范畴，并非是真正国家层面的志书，不过是由国家组织编纂而已。正如清康熙朝“一代廉吏”于成龙所说：“夫修志之役，必始于县。县志成，乃上于府，府荟集之为府志。府志成，上之督抚，督抚荟集之为通志。通志归之礼部，然后辑为一统志。”(4)这其中正是说的一统志的体例与内容特征。笔者认为，应该编纂统合古今的中国通志。

编纂中华人民共和国志还会有一些棘手问题，比如台湾如何参与编纂。《宪法》序言说：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。”编修中华人民共和国志不能没有台湾的内容，是由我们来编写还是让台湾当局派人参加编写？写些什么内容？都要划个问号。

2017年8月22—29日，由中国地方志指导小组办公室主办、内蒙古自治区地方志办公室协办、中共通辽市委史志办公室承办的第二次全国地方志科研工作会议暨中华一统志编修可行性论证会议在内蒙古通辽市召开。关于编修《中华一统志》，与会同志认为，此项工作对传承中华文化、保证国家统一和领土完整，探索治国理政，弘扬社会主义核心价值观，都有重大意义和价值，何时出台和如何确定内容和形式，均需做进一步的论证，做到周全和严谨。(5)这说明，国志编纂尚处在论证阶段。总之，国志的编纂还不是一个实践中的问题。

而立法应从实际情况出发，以实践为基础，以存在的问题为导向，以总结实践经验为目的。十三届全国人大会议表决通过的宪法修正案，就是在新时代坚持和发展中国特色社会主义新形势新实践的产物，就是对党和人民创造了伟大成就和宝贵经验的确认。没有新形势、新实践、新成就、新经验，就没有宪法修正案。虽然立法允许有前瞻性，对实践起到引领作用，但要与现实性相结合。没有实践的事情有些是不好讲清楚的。

有鉴于此，笔者认为，还是起草《中华人民共和国地方志法》为好。至于国志编纂，可以研讨，可以论证，可以筹备，可以培训储备人才，可先干起来再说，待实践一段时机成熟的时候再提升为《中华人民共和国史志法》。这并不影响2020年国志编纂的启动。否则，中华人民共和国史志的大框架与条文中地方志鉴史的小格局不相称。

四、史志立法责任主体中的缺位

“建议稿”第二章分别明确了各级人民政府、各级史志行政管理部门的职责，史志工作者的职业操守、素质要求，以及著作权属。但立法责任主体中有缺位。一是缺国务院即中央人民政府的职责。“建议稿”中只规定了各级地方人民政府的职责：制定本行政区域史志事业发展规划、各级人民政府工作任务、公共文化服务体系建设，建立健全体制机制，保障基础设施，将史志事业纳入国民经济和社会发展规划，发展经费列入本级财政预算等。但国务院即中央人民政府的职责不明确。第六条规定：“国家史志行政管理部门主管全国史志事业，统筹规划、组织管理、检查指导全国史志工作。”国家史志行政管理部门是做具体管理工作的，一些重大问题，如制定全国史志事业发展规划和国志、国鉴、国史编纂方案，保障基础设施，将史志事业发展经费纳入国家财政预算等，非国务院即中央人民政府不可，部门没有那么大的权力。

二是缺地方志鉴史编纂委员会的职责。“建议稿”规定，以县级以上行政区域冠名的志书、年鉴、地方史，均由本级人民政府史志行政管理部门依法组织管理，其他组织和个人不得擅自编纂。以县级以上行政区域冠名的志书、年鉴、地方史，是卷帙浩繁的大型作品，须成立编委会。因为作为“官书”的“官方”，不仅指政府，党委、人大、政协也都是“官方”，县级以上地方人民政府史志管理部门可以依法组织管理地方史志的编纂，但编纂工作必须所有“官方”都参与领导才行，这就要成立有广泛代表性的编委会。编委会受党委、人大、政府等委托，具体主持志鉴史的编纂工作。《条例》中没有对地方志编纂委员会做出规定的条文。这就产生了一个问题：事业单位分类改革之后，地方志办公室成为人民政府所属行政机关，编委会以什么名义存在和承担什么职责就成了问题。由于《条例》没有关于编委会的条文，所以，各省（自治区、直辖市）实施《条例》的办法中就有几种不同的表述，有说是地方志编委会负责本行政区域地方志工作的，有说是编委会是地方志工作机构的领导的，有说是编委会是指导地方志工作机构的，有说是编委会是地方志工作的组织协调机构的。编委会究竟应该是个什么机构？职责如何？史志立法应该有个明确的说法。笔者认为，循名责实，地方志鉴史编委会应回归其名称本义，即受党委、人大、政府委托，履行主持(6)地方志鉴史编纂的职能。

与地方志鉴史编委会相关的是其著作权问题，这是与职责相对应很重要的一项权利。“建议稿”第二章第九条规定：“公开出版的史志，以及以影像形式对公开出版的史志开发利用的成果是职务作品的，著作权由组织编纂的机构享有，参与编纂的人员享有署名权；组织编纂的机构应当依照国家有关规定向参与编纂的人员支付报酬。”这里只提到职务作品的著作权。在公开出版的史志，以及以影像形式对公开出版的史志开发利用的成果中，可能有公民创作的职务作品，但编委会主持的作品，笔者认为是法人作品（《中华人民共和国著作权法》将法人或者其他组织的作品统称为“法人作品”）而不是职务作品。什么是“法人作品”？《著作权法》第十一条第二款规定：“由法人或者其他组织主持，代表法人或者其他组织意志创作，并由法人或者其他组织承担责任的作品，法人或者其他组织视为作者。”这就是说，由法人或者其他组织主持，代表法人或者其他组织意志创作，并由法人或者其他组织承担责任的作品就是法人作品。据我所知，法学界不少人不承认地方志是法人作品，而认为是职务作品，可能是受了大陆（欧陆）法国家不承认法人成为作者的影响。《中华人民共和国著作权法注释本》（法律出版社2007年版）、《中华人民共和国著作权法释解》（群众出版社2001年版）等书，解释职务作品著作权归属，都说判定职务作品的要件之一是：基本上按照作者自己的意志创作，而不是按照单位的意志创作，按照单位意志创作的不是职务作品。志书是“官书”，按“官方意志”创作是天经地义的，主编等编纂人员可以在相当程度上（主要是在内容遴选以及体例和编写方法上）发挥主观能动性，有个人意志挥洒的空间，但总体上必须按照“官方意志”创作，体现“官书”的性质。从此要害条件来说，地方志书不是职务作品。编委会受党委、人大、政府等委托，主持志鉴史的编纂，代表官方意志创作，并承担责任，自然是法人作品，被视为作者。作品著作权的认定，要看版权页。版权页注明是编委会编，编委会即是作者，享有著作权。为什么说编委会主持创作的志鉴史不是职务作品？可从《中华人民共和国著作权法注解与配套》（中国法制出版社，2010年版）一书找到解释。该书详细分析了法人作品与职务作品的三点区别，这里不详说，只指出最本质区别的一点：“法人作品是由法人或者其他组织主持，代表法人或者其他组织意志创作的作品，而职务作品是公民履行工作任务创作的作品，创作过程是根据创作者自己的意图创作的。”这一点是法人作品和和职务作品最本质的区别，也就是作品的创作反映了谁的意志。还要注意“公民”一词，公民创作的作品才是职务作品。编委会作为政府批准成立的组织，主持创作的地方志鉴史作品代表官方意志，是“官书”，不可能根据创作者（主编、副主编、编辑、资料稿撰写者）自己的意图创作，所以不是职务作品。

“建议稿”说，职务作品的著作权由组织编纂的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。这是正确的。《著作权法》第十条规定：“署名权，即表明作者身份，在作品上署名的权利。”给职务作品的作者署名权，就表明署名者是作者，既然是作者当然要按照自己的意志进行创作。按照自己的意志创作就不是按照官方意志编纂的“官书”了。而法人作品参与编写的人员在作品上署名，但这不是著作权法意义上的署名权。编委会被视为作者，享有全部著作权，包括署名权。如果发生署名的纷争，编委会有权作出裁决，亦即行使署名权。区分职务作品的署名权与法人作品中的署名，还是很有必要的。

五、史志立法的法律边界

“建议稿”作为依法治志的行政法律，重点放在行政管理上，包括志书编纂管理、年鉴管理、地方史管理、方志馆建设与管理、资料收（征）集与管理、史志开发利用管理等。第十章则为法律责任，系对违法者的纠正、问责和处罚。由于史志工作是一项学术性很强的工作，刚性约束到什么程度是要考虑的。1991年10月17日，胡乔木在听取中国地方志指导小组工作汇报时说：“过去修志是一些很有学问的人去做的，它本身是一项学术性的工作。”(7)在第三次全国地方志工作会议上，李铁映提出，要“把修志真正当成一门学问和学术来做”。(8)而学术工作和做学问，应贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，须给予编研者一定的学术自由空间。所以，史志立法要考虑到“官书”编纂与学术行为的区别和它们之间的张力，应为学术管理留下空间。比如，“建议稿”第二十条规定：“以县级以上行政区域名称冠名的地方史编纂，由本级人民政府史志行政管理部门依法组织管理，其他组织和个人不得擅自编纂。”“其他组织”能否编纂应予以考虑。马克思主义理论研究和建设工程重点教材《中华人民共和国史》，是以中华人民共和国名称冠名的，但是由首席专家程中原、吴敏先、陈述、柳建辉主持，组成《中华人民共和国史》编写组编写的，版权页注明《中华人民共和国史》编写组编，说明这是一个组织编写的法人作品。如果一地有几位地方史专家，学术能力很强，在当地史志管理部门的管理下，组成一个编写组来编写以行政区域冠名的地方史，是否应允许？还有地方史研究、国情与地情研究、志鉴的理论研究，也应采用学术管理的办法。

再就是史志立法的范围。“建议稿”延续《条例》把法定编纂的范围限于省、市、县三级的做法，是正确的。方志界有一种看法，欲把执法范围扩大，比如扩大到基层——乡镇村、部门、行业、甚至企事业单位，提出对未经史志管理机构审查批准擅自出版的乡镇村、部门、行业等志书，要进行查处，责令销毁，或者限期改正。笔者认为，这些志书，都应纳入“鼓励和支持”编纂的范畴，给予指导和帮助，不应刚性要求和采取法律惩罚措施。史志行政管理机构特别是县（区）级人员有限，党和国家机构改革人员编制不可能增加，要从“一本书主义”转型升级至“十业并举”，工作量甚大，实现“两全”目标都很不容易，如果再行使对乡镇村、部门、行业甚至企事业单位志鉴史的审查、批准任务以及充任执法人员，恐怕极难做到。法律是依靠国家强制力保证实施的社会规范。但这是从终极意义上讲的，即从国家强制力是法律的最后一道防线的意义上讲的。因此，不能轻言施用行政乃至法律手段。

注释：

(1)《法理学》编写组编：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社，2010年版，第44页。

(2)关于总志（包括一统志）、国家志是否属于地方志的争论，见邹逸麟在《浙江学刊》2013年第1期上发表的文章《对方志百科全书“方志”条释义的几点意见》，和王晖在《上海地方志》2013年第5期上发表的文章《总志是方志的一种——答〈对方志百科全书“方志”条目释义的几点意见〉》。笔者的文章《应建立志学学科》发表在《山西地方志》1988年第3—4期上；《志学学科建设刍议》发表在《天津史志》1993年第2期上。

(3)《全面推进地方志从一项工作向一项事业转型——访中国地方志指导小组办公室主任冀祥德》，（山西）《史志学刊》2016年第 4期。

(4)于成龙：［康熙］《江南通志·序》。

(5)见《第二次全国地方志科研工作会议暨中华一统志编修可行性论证会议情况及要点》，《湖北方志》2017年第4期。

(6)笔者这里及以下用了“主持”一词而不是“组织”，是根据《著作权法》第十一条第二款“由法人或者其他组织主持，代表法人或者其他组织意志创作，并由法人或者其他组织承担责任的作品，法人或者其他组织视为作者”的规定。

(7)胡乔木：《胡乔木同志谈新编地方志》，《上海修志向导》1992年第6期。

(8)中国地方志指导小组办公室编：《地方志工作文献选编》，方志出版社2009年版，第138页。