刘瑁

摘要：20世纪90年代以来，随着政府与市场、政府与公众之间关系的变化，公民民主意识的逐渐增强，政府公共事务治理方式也发生了变化，政府被赋予了更多地吸纳公众参与公共行政的责任，更多地关注公共服务的质量和公众的满意度。在这种发展趋势的推动下，西方国家掀起了“政府再造”的热潮，我国于1998年开始相继在各地掀起公众评议地方政府绩效活动的热潮，旨在政府绩效评估中广泛引入公众参与来提升政策的贯彻执行能力、推进行政体制的革新、提高政府的行政效率，提升服务质量。

关键词：公众评议 地方政府绩效 问题 建议

一、公民评议地方政府绩效的基本概念

“绩效”一词的涵义丰富，通常情况下包含三层含义：经济、效率与效果。其中，经济是指以最小可能成本的供应与采购来维持既定服务品质的公民服务，它關心的是投入的数量而不关心产出与服务品质。效率是指投入与产出之比，其指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。效果是指实现目标的程度，其指标通常以产出与结果之间的关系加以衡量，它只关心结果。“地方政府绩效”就是指政府部门的成绩或表现，包括经济、效率与效果三个方面。

“公民”是指具有一个国家的国籍，根据该国的法律规范享有权利和承担义务的自然人。从其产生来看，公民作为一个近现代意义上的法律概念，是和民主政治紧密相连的。“公民评议地方政府绩效”则是指那些接受政府服务对象，包括个人、非营利组织和企业，对地方政府的成绩或表现进行的评价。与传统自上而下的政府绩效评估不同，公民评议政府绩效是外部对政府部门的评价，是一个开放的系统，评判权归公民所有。

二、公民评议地方政府绩效的个案分析一杭州综合考评模式简介

（一）评议对象。根据参评单位的不同情况，分为综合考评单位和征求意见单位。其中综合考评单位主要为：相对其他部门来讲提供社会服务较多的政府部门、党群部门、事业单位等，征求意见单位主要为：对其他部门来讲提供社会服务较少的政府部门、党群部门、事业单位等。

（二）评议内容。主要从三个方面进行评价：第一、服务态度和工作效率：包括各参评单位工作人员的服务态度、服务水平、办件效率等情况。第二、履职的廉洁守纪情况：具体指各参评单位提供服务的公平、公正、公开、廉洁、守纪等情况。第三、工作效果及影响：具体指各参评单位的工作服务效果以及社会反响等内容。各投票人员根据上述情况，对各单位进行分析后，作出综合评价。

（三）评议主体及权重设置。考虑到由公民来评议地方政府绩效的困难性，杭州市在选择评议主体时按照五大要素来选择：代表性、广泛性、适合性、公正性以及经济性上的合理性。并根据实际情况对不同的党政部门的来自不同层面的选票在统计时赋予不同的权重。

（四）网上评议及结果运用。为进一步拓宽人民群众参与评议和监督的渠道，杭州市还开展了网上评议工作，杭州市民邮箱用户和手机用户均可参与网上评议，同时通过网络广泛征集民意、收集建议，并将评议结果在“中国杭州”政府门户网站同步公示。

三、公民评议地方政府绩效的问题分析

（一）公民参与评议的广度与深度的有限性。公民应该要参与绩效评估和后续相应改进的全过程，但是目前在不少群众评议活动中，公民只参与了少数的环节，大部分仅仅停留在表面而没有深入、持续的跟进。比如大部分评议活动中，公民参与的环节主要是填写满意度问卷或提出综合意见建议，评议结果也只是向群众通报。公民很难在绩效评估和改进的过程中发挥作用。

（二）公民参与评议的方式的单一性。公民对地方政府绩效进行评议的方式比较单一，多以电话满意度评价为主，且评价内容比较单一，多数集中在社会治安等方面。而对于大型市政建设、重大民生问题等内容，公民无法对参与并评议。

（三）评议内容和评价指标的设置比较笼统。通过案例发现，公民评议地方政府绩效的指标设计过于简单，仅凭“满意”“不满意”等笼统的回答，针对性不强。此外，公民满意度并不能完全反映服务的质量。

（四）评议活动的组织领导角色模糊。当前许多地方开展的评议活动，组织方大部分是地方政府或者相关部门，虽然大部分部门引入公民评议目的是为了增加政府部门工作的积极主动性，且很多地方引入了末位淘汰或末位处罚等机制，但从评议内容指标、到评议资料收集、整理、汇总、分析、结果公示等流程几乎全部由地方政府部门负责，由于评议结果影响到政府各部门的切身利益，因此各政府部门对最后的评议结果的客观、准确、公正性还是会有一定的影响。

（五）评议结果的公示和利用率不高。从案例及各地的情况来看，大部分公民参与的地方评议的结果都未进行公示，就算公示的也只是对结果进行公示，核心内容、针对结果的改进及下一步措施都没有公示，公民无法对评议结果进行跟进监督。

四、强化公民参与评议地方政府绩效的建议

（一）强化公民参与意识，加强公民参与的广度和深度。在当前体制下，强调公民参与，推动公民参与政府绩效评估是一个涉及政治和行政管理体制改革的系统工程。目前由于我国公民参与的能力和层次较低，建议建立健全相关的教育和培训制度，强化公民意识，保障公民参与的积极性和规范性。同时加大引导力度，让公民积极参与到评议地方政府绩效的工作中来，让公民从被动参与者转变为地方政府的信息供给和决策供给。

（二）建设内容完善和指标明确的评议体系。满意度测评内容单一，作用也比较有限，因而要建设内容完善和指标明确的评议体系。立足于公民获取政府服务的实际，科学设置的评价内容和评价指标。要确保评议能准确反映真实情况、反映被评议对象之间的差别，为奖罚提供可靠有效的根据。

（三）注重评议结果的公示，提高利用率。对公民参与评议地方政府绩效的，要将评议内容、结果及时公示公开，并对民众在评议中提出的问题要有进一步的措施，确保民众的全程参与。同时应当明确公民评议应当与人大代表、政协委员的评议结合，适当情况下引入第三方机构共同评议，使得评议结果更全面、客观，覆盖面更广，为推进公民参与、民主监督发挥重要作用。