董醒儒

在党的十九大报告中，习近平总书记对我国社会的主要矛盾变化作出了准确论断，明确提出我国社会的主要矛盾转化为了人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。今年，是改革开放40周年，经过这些年的不断发展，我国的社会生产力水平已经进入世界前列。与此同时，随着人民生活的不断改善，人民对美好生活的向往也就更加强烈，这种向往不仅是对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。在人民群众对法治提出更高要求的背景下，行政复议作为行政机关内部的纠错机制，是化解行政争议的重要一极，更应在化解社会矛盾纠纷方面发挥积极作用，满足人民群众对公平、正义的美好向往和追求。在此，笔者试图从当前我国矛盾纠纷的现状分析以及行政复议重要作用谈起，提出一些强化行政复议职能作用发挥的看法。

一、我国行政争议现状分析

当前，我国行政争议较多，主要存在以下四个主要特点：

（一）主体上的群体性特征明显，往往以弱势群体居多。从主体来看，一般都是以谋生能力较差、处于弱势地位的人员居多，且大部分关系到自身的生活生计。许多矛盾纠纷并非只涉及到一人一地一事，而是群体性利益纠纷。比如我们经常听到的征地拆迁问题，一片区域的拆迁涉及到群众的切身利益，往往带有普遍性，个别群众为了一己之私，不满足于通过正常程序解决问题，而是认为只有把事情闹大，施加压力，才能迫使有关部门和领导及时解决问题。同时，因违法施政、执法不公、干部不廉导致干群矛盾凸显，老百姓在解决行政争议时呈现一定的组织化倾向，通过扩大规模和影响，以及采取不当的过激行为，给党委政府施加压力，进而寻求问题解决。

（二）内容上的利益性特征明显，往往以追求实际利益为目的。随着改革的深入发展，尤其是受到市场作用的驱使，“金钱至上”的观念逐渐深入人心，功利主义价值取向逐渐凸显。比如在职工下岗补贴、工资福利待遇发放、城市房屋拆迁、修路占地补偿等涉及群众切身利益的问题，在利益驱动下，部分群众借机敛财，一旦达不到目的就聚众挑起矛盾纠纷，导致行政争议不断。

（三）形式上的偏激性特征明显，往往调处难度较大。在改革开放的今天，利益性矛盾已经取代人际关系纠纷，成为行政争议的主流。经济利益与权力利益、现实利益与长远利益、个人利益与群体利益相互交叉、相互纠合，同时，我国人民群众法治观念和权利意识不断增强，对于行政机关处理矛盾纠纷工作提出了新的挑战和考验。比如，经济社会转型引发大量劳动争议、医患纠纷、建设拆迁等“热点”“难点”问题，一旦发生，当事人的情绪很容易被不法分子进行煽动，导致无法调解出现重大群体性事件，给国家繁荣稳定带来极大的隐患。

（四）成因上的诱发性特征明显，往往具有较强的政策性。引发行政争议的原因多种多样，既有体制机制因素，更有政府政策制定和落实的不当甚至错误造成行政争议产生，比如，由于新旧政策衔接不及时或行政行为失范，或者政策解读不到位造成当事人利益预期过高，都会引发行政争议的产生，而行政争议的政策性诱因，也极易导致群体性过激行为。

二、行政复议工作的重要意义

面对当前行政争议纷繁复杂的严峻挑战，加强行政复议工作具有不可替代的重要意义：

（一）行政复议是推动法治政府建设的重要载体。在社会主要矛盾变化的今天，我国正处于全面深化改革的攻坚时期、实现国家治理体系和治理能力现代化的关键阶段，行政复议作为解决行政争议的重要渠道，无疑是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节。通过行政复议对行政案件的办理，上级行政机关可以对下级行政机关的具体行政行为进行审查，并对下级行政机关违法或者不当的具体行政行为做出相应的纠正决定，这样就可以实现人民群众对公平、正义的满足。在新的历史时期，法治将再一次承担起引领改革、助推改革、护航改革的伟大历史使命。进过对近几年全国行政复议、行政应诉案件统计数据分析可以看出，在土地征收、房屋拆迁、工伤认定、社会保障、信息公开、环境保护、治安处罚等社会热点领域，通过行政复议化解的行政纠纷数量不断增长。同时，通过行政复议工作，倒逼行政机关及其工作人员严格依法行政，全国各级行政机关及其工作人员的依法行政意识、能力和水平都得到明显提高，行政复议推动法治政府建设的作用正在不断凸显。

（二）行政复议是加强和创新社会管理方式的重要方式。面对行政争议高发的态势，倒逼我们党委政府要加强和创新社会管理方式，进一步加强和完善党和政府主导的人民群众权益维护机制，而行政复议作为一种高效、便民的救济方式，无疑是实现这一任务目标的重要方式。以2015年为例，全国审结行政复议案件142139件，其中，作出维持决定77596件，仅占54.59%，大量违法或者不当行政行为得到纠正。据有关部门统计，一半以上的行政复议案件都得到了圆满解决，一半以上的行政争议的在基层通过复议渠道得到及时妥善处理。同时，从利益协调机制层面看，行政复议可以更好地将社会转型期各种错综复杂的行政争议纳入行政程序予以妥善化解，将矛盾纠纷化解在基层，从而更有效地实现创新社会管理的初衷。

（三）行政复议是进一步优化整合行政救济资源的重要媒介。在当前行政争议多发的背景下，我国正积极构建包括行政调解、行政裁决、行政复议、仲裁、行政诉讼、信访的多元纠纷化解机制，为人民群众更方便快捷维权提供保障。但是，由于行政复议和行政诉讼作用发挥有限，加之中国“包青天”式传统思想影响，导致至今仍有不少人将信访作为解决矛盾纠纷的首选，形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济格局。从行政复议的制度设定上来看，它无疑具有便捷高效、解决实际问题的优势。从过往的数据来看，2014年、2015年全国分别受理行政复议案件149222件、147796件，与此同时，全国应诉案件却仅有82114件、145351件，均低于同期行政复议案件数量，行政复议化解大量行政争议的价值毋庸置疑。因此，在构建多元纠纷化解机制的过程中，將行政救济资源更多地向行政复议倾斜，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的主渠道作用，对于优化整合行政救济资源，保障人民群众对公平、正义的追求意义重大。

三、制约行政复议作用发挥的问题

我们在看到自《行政复议法》公布施行以来，各级行政复议机关认真履行行政复议法定职责取得显著成效的同时，更应清醒地认识到行政复议行政复议作用发挥的诸多问题。

（一）思想认识上存在偏差。当前，学界对行政复议的性质定位不明确，这不仅关系到行政复议立法的价值取向，更关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。在工作实践中，尤其是在市县两级，仍有部分地方和部门领导对行政复议工作认识不到位，更不知道行政复议工作应当加以重视，有时把行政复议与信访混为一谈，宁可疲于应付信访、忙于应对诉讼，也不愿意做好行政复议，人员配备、经费保障等都不到位，严重影响了行政复议作用发挥。

（二）体制机制上存在制约。我国《行政复议法》颁布实施已经快20年了，作为行政机关内部“辩是非、断曲直、定纷争”的准司法性救济制度，要求行政复议工作从机构到人员，必须体现一定的专业性和超脱性。但是，目前，行政复议工作机制依然套用一般的行政程序，实行行政首长审批制。同时，诸如申请人的义务规定不明、行政复议决定可执行性问题等，不能从法理上促进行政复议工作的开展，导致行政复议工作社会认同度不高，弱化了行政复议化解行政争议的效果。

（三）人财物配置不够到位。与行政复议功能作用发挥呈现鲜明对比，行政复议机构不健全、专业人员短缺、工作条件不足等矛盾极为突出，行政复议的基础建设相对滞后。例如，市、县两级政府无疑行政复议任务非常繁重，但却大量存在行政复议机构不健全、行政复议人员严重短缺的问题，有的虽然设置了机构、配备了人员，但是无办案场所、无办案经费、无办案装备的“三无”现象尤为突出，严重制约了行政复议功能的发挥。

（四）协调衔接机制不够顺畅。在行政复议工作实践中，由于制度层面和工作层面的制约，行政复议与行政诉讼、信访之间相互掣肘的问题非常突出，无法行政合力化解化解行政争议，造成了行政资源的浪费。当前，我国正在自上而下推进完善矛盾纠纷多元化解机制构建，正是理顺相关利益诉求、救济机制之间衔接配合关系、形成制度合力的题中应有之义。

四、加强和改进行政复议工作的对策建议

结合存在的问题，笔者认为在中国社会主要矛盾发生变化的背景下，要想充分发挥行政复议职能作用，需要在实际工作中注意把握五个方面。

（一）注重理念转变与责任落实有机统一。做好新形势下的行政复议工作，关键在于树立依法法治理念，并抓好工作责任的落实。对此，应当抓好“关键少数”。各级各部门领导干部应当树立依法行政的理念，树立既重视信访工作、也重视行政复议工作的理念，只有重视行政复议工作，才能在工作落实上有所作为。具体到行政复议工作责任落实，应当加大对各级政府行政复议的考核力度，充分发挥考核对复议工作的推动作用，通过刚性有效的考核约束，倒逼行政复议工作各项任务真正落到实处。

（二）注重体制改革与整合资源有机统一。创新是推动工作进步的不竭动力。各级各部门应当积极推进行政复议体制改革，进一步探索进行体制机制改革，进一步整合地方行政复议资源，可以通过建立健全涵盖行政复议与信访、诉讼、行政调解等多种救济渠道的多元矛盾纠纷化解机制，进一步发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用。近几年，山东正在大力推行以集中行政复议职权为中心的行政复议体制改革，探索完善以政府主导、专业保障、社会参与、民主决策为主要内容，就是对行政复议体制改革和整合资源的有益探索，通过体制改革整合了行政资源，焕发了行政复议工作的生机与活力，最终实现了提升行政复议审理组织的权威性、专业性和公信力的目的。

（三）注重工作机制创新与复议权威性公信力提升有机统一。创新是做好行政复议工作的基础和先决条件，更是提升行政复议权威的助推器。今后，各级行政复议机关应当积极探索完善行政复议运行新机制，促进案件办理规范高效运行，以工作机制的规范倒逼行政复议办案质量，从而提升行政复议权威性和公信力。应当积极推行案件办理“繁简分流”，进一步方便人民群众维权。要大力推进行政复议规范化建设，提升行政复议办案质效。通过加大公开听证力度，尤其是针对土地征收、房屋拆迁等重大、疑难、复杂案件，推行行政机关负责人参加听证，切实提升行政复议权威性。充分借助现代化电子信息技术，搭建行政复议管理平台，实行行政复议网上全流程办案，进一步推进行政复议公开和电子档案，实现案件实时统计、全程监督，全面提升行政复议公信力。

（四）注重纠错功能与源头预防有机统一。加强行政复议工作，既要注重个案纠错，又要关注社会整体效果，更要注重从源头预防实现长效治理，只有这样，才能使行政复议工作永葆生机与活力。要树立全国行政复议“一盘棋”观念，防止因个案的不当造成全社会效仿的负面效应，要注意典型案件的示范引导作用，积极实现以点带面，进而解决一类共性问题的正面引导效应。应当注重行政复议工作对行政争议源头预防的作用，通过加强行政复议和行政监督的联动协调机制，在复议案件办理中，对于具有示范效应的典型案例和在具体行政行为中出现的明显漏洞和共性问题，应当在作出行政复议决定的同时，一方面，对发现的问题，通过情况通报、发送行政复议建议书、意见书等方式，指明被申请人行政行为的错误和不足，明确提出整改的具体方式和措施，要求限期予以纠正；另一方面，及时向行政执法监督部门移交线索，由行政执法监督部门进行规范约束，通过双管齐下，不断提高行政机关工作人员行政执法能力和水平，规范行政决策和行政执法行为。

（五）注重从大局出发与加强自身建设有机统一。任何工作的成效都离不开党委政府的领导，今后，各级党委政府，必须把行政复议工作纳入到中心工作中去推动部署，只有这样，行政复议工作才能焕发强大的生命力。行政复议机关应当摒弃“就复议而复议”的错误观念，围绕经济社会发展大局和群众关心的热点、难点问题开展工作，努力追求法律效果与社会效果的有机统一，不仅为老百姓维权，也要为党委政府排忧解难。打铁还需自身硬，各级党委政府，必须高度重视行政复议机构和队伍建设，尤其是承担绝大部分任务的基层行政复议工作，要在人力、物力、财力方面予以倾斜，尤其是高度重视行政复议队伍建设，加强人员配备，更要创造条件提高工作人员的素质，为基层开展行政复议工作、做好行政复议工作奠定基础、提供保障。行政复议工作只有从大局出发，才能得到党委政府的重視，反过来推动党委政府对行政复议自身建设的关注与投入，二者相辅相成，共同发力，才能切实发挥行政复议在服务大局方面的强大生机，并最终实现行政复议制度设计的初衷。