宋梅

摘要：自进入21世纪以来，北京人口的快速增长和日益加剧的交通压力，使得北京的城市发展受到了前所未有的挑战，原有的、紧凑的中心城区功能迫切需要向不紧凑的、多中心区域转移。尽管关于城市多中心的理论争论难分高下，但随着时间的推移，特大城市建立多中心结构模式不容置疑。以都市区为中心，建立多个不同程度的就业副中心，对城市空间格局的改变形成重大影响。无论是通州行政副中心的确立还是雄安新区的规划，都是北京在“大城市病”的压力下选择的多中心空间重构道路。通州作为行政副中心的定位确立后，中心城区的人口、功能如何顺利转移到通州地区，从而形成对中心城区功能的互补，而不再是传统意义上“摊大饼”的延续。副中心形成的关键因素在于引导有就业增长潜力的单位搬迁到通州，提高通州区单位面积的就业密度和经济密度。

关键词：特大城市 多中心 就业密度

自进入21世纪以来，北京人口的快速增长和日益加剧的交通压力，使得北京的城市发展受到了前所未有的挑战。原有的、紧凑的主城区功能迫切需要向不紧凑的、多中心区域转移。尽管关于城市多中心的理论争论难分高下，但日益走向多中心的特大城市模式已成为全球各主要大城市的首选。无论是通州行政副中心的确立还是雄安新区的“千年大计”，都是北京在“大城市病”的压力下选择的疏解手段之一。通州作为行政副中心的定位确立后，中心城区的人口、职能如何转移到通州地区，从而形成对中心城区功能的互补，而不再是传统意义上的“摊大饼”。本文将重点从文献资料和理论的层面来讨论为何全球各大城市从20世纪60年代开始纷纷选择从紧凑的单中心向不紧凑的、多中心模式转变，转变的动力与背后的原因是什么；在单中心向多中心转变后，老的中心城区与新的中心城区之间关系如何，是互补还是新区兴起、老城区衰落；在选择性迁移、就业增长和区域职能的专业分工方面是否朝着越来越清晰的多中心方向发展？在借鉴全球各大城市多中心发展模式的经验和理论基础之上，重点探讨以下三个方面的问题：（1）什么因素推动北京向多中心模式发展，通州作为北京多中心发展模式的一个“中心”如何有效发挥非首都功能的转移和北京新政务区的发展？（2）行政副中心的迁移过程是否可以平衡通州職住功能，有哪些措施可以逆转目前“潮汐式”的交通状况？（3）在就业密度和经济发展功能方面，行政中心的迁移是否会促进北京地区的城市发展越来越走向多中心？

一、从单中心向多中心转变的动力分析

在本文的第一章节，我们将首先选择最近的文献资料和现实问题来讨论近年来城市空间发展的最新动态和位置的改变，讨论北京选择多中心单元发展的背景与原因。自上世纪60年代以来，欧美发达国家的大城市都从不同程度上经历了从唯一的、紧凑的单中心向离散的、多中心的发展模式转变。家庭汽车的迅速普及、高速公路的发展和中心城区地租价格的日渐攀升，导致了西方中心城区功能在过去的几十年中发生了巨大的变化。传统的商业中心区空间毕竟有限，富人为了更好的居住环境主动搬离中心城区，选择郊区居住，而老城区的住宅留给一批有问题的人群，比如贫困户、非西方移民、吸毒者、失业者和无家可归的人，当然在新的就业中心形成后，在依赖于制造业为主的大中型城市中，例如底特律、匹兹堡、利物浦和谢菲尔德等，有关“老城区”的负面影响经常被报道。但部分城市老城区的衰落，丝毫没有影响副中心数量的增加。美国各大城市副中心的数量逐年增加。1991年Genevieve Giuliano和Small根据就业密度超过某一确定阈值，来判断某区域是否形成了“副中心”。根据他们确定的评估标准，洛杉矶已经有29个分中心。1994年，Samll和Song的研究解释了洛杉矶地区人口密度的变化，发现1970年的洛杉矶有5个分中心，而到了1980年增加到8个。因此，单中心的假设几乎都被越来越多的城市发展实践所否定。Cervero和Wu在1997年的研究中发现旧金山湾区已有22个分中心：McMillen使用了1980年和1990年的数据，发现芝加哥在1998年已有15分中心，预计到2020年将达到24个。为了量化分中心的规模和结构，美国学者逐步探索城市在从单中心向多中心方向发展后土地价格、人口密度和就业密度的关系模型。

奥德兰德的模型也许是最简洁而又有解释力的诸多模型之一。奥德兰德假设城市是有一定数量的、离散的土地所包围，城市内部可以生产出价格相对平均的商品，相对平均的价格既可能是规模效应的后果，也可能是集聚效应的产物。分散发展有利于减少土地成本，拥挤也会造成效用损失。通过非线性规划模型将人口和商品的生产分配到不同区域，以尽量减少拥挤、通勤成本、生产成本和实际收入损失的总和。每当中心区的生产成本上升，边际效益递减时，就更多的工人分配到城市的其他地区，让城市范围扩大，促进商品的生产和满足人口数量的增加。因而，每个城市都可以有多个中心，地租级差是北美和欧洲城市多中心形成的重要原因，但就业密度在新的分中心形成过程中增加，而人口密度下降是一个城市多中心形成的结果。伴随着分中心数量的不断增加，在北美和西欧的城市研究中出现了“无边界的城市”、“边缘城市”、“后郊区”、“无序的郊区”等新概念，这些新概念反映了西方学者对城市无序向郊区发展的担忧。“城市蔓延”概念的出现，本意是用来形容一个城市的居民住得离城市中心越来越远了，每天穿过大片的空地或农田去郊区工作，蔓延的问题是由郊区能提供的工作较少，人们依然在中心城区工作。如果某一类型的工厂或公司被限制到郊区，工人们居住在附近，既可以减少通勤费用，又可以节约住房成本。在郊区发展城市的分中心，仅仅依赖于住房和基础交通设施的快速建设仍然不够。通州在作为北京行政副中心之前，就曾有过近20年作为新城的历史，承载了北京东部城区（国贸）就业人口的居住功能，为大量涌入的外来人口提供可以买得起的住房，缓解了北京的住房短缺问题。通州在新城建设阶段，为北京的多中心发展模式奠定了一定的基础，但通州在城市的商品生产和服务领域始终没有找到一个恰当的定位，本地就业率极低，中心城区依然是通州人口的就业“圣地”。

二、远低于核心功能区的经济密度

从2015年北京市的人口密度和GDP统计数据来看，通州区比北京核心功能区（东城、西城）的人口密度低15倍左右。如果仅从人口密度1521人/km²来看通州的人口集聚程度并不算低，已经高出北京市的平均人口密度。但为什么通州的新城建设没有形成有效的“中心”？以Mcmillen D P为代表的美国城市结构理论家认为就业密度是评价“中心”的关键。他认为不论城市是单中心还是多中心，“中心”的定义都可以从以下两方面着手：（1）比附近地区有着更高的经济密度；（2）对城市的经济总量有显著影响。

以北京市核心功能区的西城区和通州区进行比较，在2015年西城区每平方公里创造了64.12亿的GDP，而通州单位面积则仅创造了0.66亿元，悬殊接近100倍，通州地区的经济密度0.66亿/km²低于北京市的平均数1.4亿/km²，人口密度1521人/km²高于北京市的平均数1323/km²

2015年北京市西城、东城、通州人口密度和經济密度统计表（表

根据北京市第三次经济普查数据显示：2013年末，北京市第二产业和第三产业法人单位共有从业人员1111.3万人，而通州区二、三产业从业人员为40.3万人；西城区二、三产业从业人员为117.00万人；东城区为85.6万人，根据这一数据不难算出通州在就业密度和首都功能核心区之间的差距，通州的就业密度是0.04万人/km²，而东、西城均在每平方公里2万人以上。

2013年北京市西城、东城、通州就业人口密度统计表（表2）

根据表1和表2的数据对比，可以得出以下结论：通州在副中心的建立过程中，人口密度的增加并非重点。因为通州区的人口密度高于北京市的平均人口密度，而就业人口密度0.04万人/km²低于北京市的平均就业密度0.07万人/km²。通州区作为北京市的一个近郊区，又被定位于北京市的行政副中心，北京市政府可以通过行政的力量引导中心城区有经济增长潜力的企业扎根通州才是关键。通州没有经济总量、就业密度的增加，就难以形成事实意义上的“中心”。那么通州现在定位于北京行政副中心职能之后，通州地区的人口、功能会在多大程度上发生变化？哪些新举措将可能会将中心城区的人口、功能真正转移到通州？

三、促进就业密度增加的政策措施

传统城市结构的理论模型是基于所有工作都位于CBD的假设，虽然这个假设从来都不是真的，但它为研究提供了一个有用的近似值。因为CBD的位置是众所周知的，通过对房价，地价，人口密度和通勤距离以及其他感兴趣的变量进行建模。但近年来城市经济学理论和实证研究都在表明：一个特大城市可以有更多的就业副中心，超越传统单中心城市的CBD就业总量。即使是单中心城市，也可以分散就业。

北京自2004年起就开始调整空间布局，提出了“两轴-两带-多中心”的城市空间结构规划。北京市有中关村科技园区、金融街、经济技术开发区、商务中心区（CBD）、临空经济区和奥林匹克中心区六大高端产业功能区，六大高端产业功能区规模以上法人单位共吸纳从业人员311.2万人，这就意味着全市有三分之一从业人员在上班高峰期间涌向这6个地区，可以看出北京市就业空间分布的多中心态势已逐渐明显，常年无法解决的早、晚高峰拥堵区域正是这些就业密度高的“中心”区，特别是中关村、金融街和商务中心区。如何疏解这些高端产业功能区的人口到通州就业？那么通州需要作好哪些准备，才能承担城市新中心的功能？

政策已经为通州区的发展提供了很好的条件。一方面，通州在宣布成为行政副中心后，北京市住建委专门发布了通州新的住房政策，保证了通州住房价格的平稳发展，不被恶意炒高，为吸引初次购房的年轻人提供了政策保护和优惠。另一方面，为了保证和京津冀地区的产业形成集聚效益，大厂、三河、香河、廊坊等公路和公共交通与北京实行“同城化”管理，防止城市蔓延的不良后果，为新的城市中心交通提供保障。三，实行了选择性就业人口迁移，通州规划在未来吸纳60至80万就业人口，北京市行政机关人员和科学、教育、文化从业人员将是通州就业人口增加的重点，确保了通州移民人口的“中产阶级化”。把这三方面综合起来看，大大增强了通州行政副中心的文化成就和居住环境。

在当前全球城市中心功能日益多元化的情况下，试图制造一个完整的城市中心区可能会失败，城市新中心的发展越来越依赖于“创意、创新、知识”，通州在这方面有政策优势、人才优势。到2020年，通州区将形成“一核两区、一线两园”的文化创意产业空间布局。其中，“一核”为“新城核心区”，将成为文化机构和文化设施的密集区，在城市景观上形成历史与现代交相辉映的文化街区；“两区”中的宋庄文化创意产业集聚区将着力打造以艺术品创作、交易及衍生品开发为核心内容的新兴产业链；文化旅游区将建设首都面向世界的现代时尚旅游目的地。“一线两园”主要指运河沿线文化、养生、康体产业带和以原创音乐和版权交易为特色的九棵树数字音乐产业园、以出版发行为主导产业的台湖国际图书产业园。

与北美或欧洲国家不同，北京的城市问题主要是源于特大城市的人口数量巨大，城市交通拥挤不堪，此外，在传统文化、政治制度和城市发展背景与欧美国家也存在着较大的差异，北京城市副中心的发展，并非是“自发”式的，而是在地方政府的推动下发展起来的，各级政府在其中扮演着相当重要的角色。北京市政府在新的历史发展阶段，将通州定位为行政副中心，北京市委、市政府、人大、政协四大行政机关率先于2017年底搬入通州，试图为北京的未来发展注入新的活力，释放北京的发展潜力，北京的多中心化发展道路取得成功已成为北京社会各界拭目以待的愿景。