■庞 勇／中共余庆县委党校

一、前言

20世纪70年代末全球结社浪潮的兴起，西方非政府组织开始走出国门，在世界范围内开展公益慈善事业，参与全球问题的治理。同期，我国开始实施改革开放政策，逐渐恢复了与国际交流合作。为能更好地利用外来资源，学习国外先进理念和管理方法，我国先后与联合国开发计划署（UNDP）、世界粮食计划署签订合作协议，掀开了接受国外经济技术援助的序幕。据不完全统计，目前在我国境内活动的境外非政府组织有近万家，每年可利用资金超过2亿美元。

鉴于政府对境外非政府组织的管理政策或制度对其在华的生存和发展有着特别重要的意义，本文拟从这个视角，考察改革开放以来政府对在华境外非政府组织管理政策演变，进而尝试探讨未来在华境外非政府组织发展的基本趋势和前景。

目前，国内有关在华境外非政府组织管理政策的研究而言，学者们主要从在华境外非政府组织法律规制现状出发，分析既有管理理念、法律法规、管理体制和机制设计等的缺陷，带来的危害以及改进措施。这些研究在某种程度上为考察我国在华境外非政府组织管理政策奠定了基础。但这种静态研究路径缺乏对在华境外非政府组织管理政策的动态演变过程进行深入剖析，更难以揭示出不同阶段管理政策转变背后的深层次社会原因。这就无法深层次思考在华境外非政府组织管理应该“向何处去”的问题。政府态度和技术在不同时期的变化发挥着更为关键的作用。通过对实践进行深入剖析，我们才能很好解答在华境外非政府组织管理“向何处去”。

本文拟从政府管理的视角，以时间为顺序、分时段考察改革开放以后不同时期在华境外非政府组织管理政策的特点及其动态演变过程，并分析这些立法和政策演变背后的现实逻辑。根据改革开放以来我国政府颁布的在华境外非政府组织管理文件，将在华境外非政府组织管理划分为三个阶段，即放任发展与分散管理阶段（1978年到1989年）、限制发展与归口管理阶段（1989年到2016年）、全面法治化监管阶段（2016年以后），分别探讨政府对在华境外非政府组织管理的逻辑差异。

二、1978年-1989年：放任发展与分散管理

改革开放的前十年，党和政府积极与境外非政府组织合作，并未形成统一的在华境外非政府组织管理体制，呈现出以“放任发展和分散管理”为主的特征。

在当时的历史背景下，境外非政府组织拥有先进的管理经验和专业技术人才，顺应了当时中国的需求。在华境外非政府组织与我国经济建设和发展的目标高度同构，被视为对我国经济建设有益的非营利性团体，政府对其采取了主动的学习和引进态度。在我国各级政府的支持下，境外非政府组织的在华援助项目得以迅速实施。另外，一批由外国个人和来华外资企业出资的成立的工商协会在对外开放和经贸合作中也发挥了积极作用。

该时期，我国政府对在华境外非政府组织的管理呈现出“分散管理”特征。如1980年国务院颁布的《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》和1981年外国投资管理委员会《关于执行＜国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定＞中若干问题说明的通知》中规定外国企业（从事经济、贸易、技术、金融业务活动，但又不称为公司、企业的组织，以及如日中经济协会、美中贸易全国委员会等非营利性的经济团体都被称为外国企业）设立常驻代表机构，根据行业和业务性质不同分别由对外贸易部、中国人民银行、交通部、民航总局以及相关委、部、局批准，然后向工商行政管理总局办理登记手续。1983年3月5日，国务院批准《外国企业常驻代表机构登记管理办法》中规定外国企业及其他经济组织申请在中国境内设立常驻代表机构，应报经批准机关批准以后，向所在省、自治区、直辖市工商行政管理局办理登记。为了便利与境外非政府组织的交往，1985年对外经贸部中国国际经济技术交流中心成立国际民间组织联络处，对境外非政府组织进入中国开展活动提供引导和支持，但不负责具体的非政府组织管理业务。

我国政府的“放任发展和分散管理”，这与改革开放初期党和政府对国内社会组织持比较积极的态度密切相关，也是当时政府监管经验不足和考虑引进资源便利的结果。改革开放以来，我国开展了经济和社会领域的改革，改变了政府与社会的关系。政府“总体性支配”格局逐渐瓦解，个体和家庭获得更为广泛的公共空间和自主性。同时，随着政府职能转移的不断推进，逐渐撤离社会领域，社会力量和各类群体以组织的形式逐渐发展壮大，为社会提供了大量公共服务和公共产品。政府仍延续1950年9月政务院通过的《社会团体登记暂行办法》和1951年3月内务部颁布的《社会团体登记暂行办法实施细则》的相关规定对社会组织进行管理。在改革开放以后，这两份文件难以适应政府管理需求，这客观上为社会组织的发展提供了巨大空间。在华境外非政府组织也在一定程度上享受了与我国社会组织同等的待遇，获得较为宽松的制度环境和活动空间，发展较快。

三、1990年-2016年：归口管理与限制发展

境外非政府组织更是撤出中国，陷入停滞状态。1992年邓小平南方讲话以后，我国开始了政府主导的市场化改革，进一步对外开放，境外非政府组织重返大陆。1995年联合国世界妇女大会在北京召开，3000多家境外非政府组织来到中国，对我国非政府组织发展产生巨大影响。2001年，我国加入世贸组织，不断欢迎和吸引境外非政府组织。在改革开放深入发展、市场经济逐渐成熟、社会转型全面展开的进程中，在华境外非政府组织越来越成为中国与世界接轨的重要媒介和渠道。

与在华境外非政府组织日益活跃形成鲜明对比，我国却对在华境外非政府组织采取“限制发展和归口管理”的策略。归口管理是指将在华境外非政府组织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权利及行政职能，形成法律上和行政上统一管理的体制。1989年6月，国务院通过《外国商会管理暂行规定》，要求外国在华商业机构及人员成立的非营利性团体，须向中国国际商会提出申请，报送对外经济贸易部审查同意后，由民政部办理统一登记注册手续。2004年，国务院公布新修订的《基金会管理条例》，允许外国人在华捐资设立基金会，同时境外基金会也可以在中国内地设立代表机构。这两部行政法规是我国管理在华境外非政府组织的主要依据，确定了以民政部为登记管理机关，国家各部、委、局、办等机构为业务主管单位“双重管理体制”，初步建立起在华境外非政府组织管理框架。这为外国商会和外国基金会在华设立代表机构提供了法律依据，也为境外非政府组织进入中国提供了一种合法的方式和渠道。

这一时期中央政府对在华境外非政府组织的态度被形容为“不承认、不取缔、不干预”，即：中国政府不承认在华国际非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定。

在“三不”政策背景下，地方政府积极探索对境外非政府组织管理的创新，并取得一定的成绩。以云南省为例，2008年，民政部民间组织管理局发布了《关于设立社会组织“改革创新观察点”的通知》，将上海市、深圳市、广东省、云南省、青岛市、新疆维吾尔自治区设立为社会组织“改革创新观察点”。以此为契机，云南省进行了境外非政府组织管理观察和试点工作。为规范云南的在华境外非政府组织活动，促进云南省有关组织与之友好合作以及保护合作双方的合法权益，云南省办公厅于2009年12月29日印发了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，建立起身份备案和项目备案的双重备案管理制度，为境外在华非政府组织在云南省合法开展活动打开了大门，加强和促进了我国社会组织与境外非政府组织之间的交流合作。然而，在政策衔接、业务管理、责任追究、登记注册、筹款活动等方面仍然存在诸多限制，无法从根本上赋予境外非政府组织合法身份。

总体而言，随着中国经济的发展以及国内外安全局势的变化，加之少数组织涉及非法活动，我国政府对境外非政府组织的态度发生微妙的变化。我国对在华境外非政府组织的管理体制进行了一系列重大调整，形成了以限制发展和归口管理为特征的管理体制，然而由于对在华境外非政府组织的认识和把握不够，收效甚微。

四、2017年以后：全面法治化监管

随着中国的开放及参与国际事务程度的不断加深入，在华境外非政府组织的活动不断趋于稳定，建立更为规范合理的在华境外非政府组织管理体系日趋迫切。在华境外非政府组织作为重要的立法领域，加强对境外非政府组织法治化监管成为现实要求。2016年4月28日，第十二届全国人大常委会通过《境外非政府组织境内活动管理法》，我国对在华境外非政府组织开始实施法治化监管。政府对在华境外非政府组织管理思路转变为“监管和服务并重”，蕴管理于服务之中，法治化治理将成为在华境外非政府组织治理新常态。一方面，强调依法对境外非政府组织进行监督管理。法律明确规定国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。国务院有关部门和单位、省级人民政府有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的相应业务主管单位。同时规定了相应的登记备案、活动规范、监督管理以及法律责任等内容；另一方面，则政府有关部门为在华境外非政府组织依法开展活动提供政策咨询、业务指引、活动便利等。境外非政府组织在中国的活动真正有法可依，也必将获得更为广阔的发展空间和更好的发展机遇。截至到2017年10月，已有242家境外非政府组织在公安部门登记注册代表机构，临时活动备案达346项。

我国政府以“监管和服务并重”原则对在华境外非政府组织实施管理，是由多方面原因所决定的。

第一，党和政府和国家领导人的发言、讲话、政策文件不断释放出政策信号，表明对在华境外非政府组织重要性的认识和理解不断加深。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。2014年，党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的重大战略部署，提出加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动，是全面推进依法治国的重要组成部分。2016年，习近平总书记给二十国集团民间社会会议（C20）的贺信中指出，民间社会组织是各国民众参与公共事务、推动经济社会发展的重要力量。中国政府支持本国社会组织参与国内经济社会建设，也欢迎境外非政府组织来华开展友好交流合作，并努力创造良好法治环境，为其在华活动提供便利，保障其合法权益。

第二，全面深化改革开放过程中，我国不断与世界接轨，不断扩展对外交流与合作的深度和广度，境外非政府组织获得了更大的发挥空间。通过全球范围内的筹资及项目运作，国际非政府组织往往发挥着人道主义服务、塑造国家形象、为主权国家的政府外交提供缓冲等诸多功能。当前，全球性资源、人员的流动以及非传统安全问题的挑战日益严峻，在外交活动从职业化转变为公共外交的过程中，国际非政府组织日益凸显其重要性。2017年5月10日，公安部在北京召开境外非政府组织参与“一带一路”建设座谈会上指出，公安机关将将创新理念、加强指导,推动地方公安机关主动加强与业务主管单位的协作配合，积极会同银行、税务、海关等部门,为境外非政府组织参与“一带一路”建设、开展“一带一路”项目合作提供更多的便利措施,创造更好的社会和法治环境。我国实施“一带一路”建设的战略，境外非政府组织成为中国的重要合作伙伴。健全的法律规范、良好的法制环境是在华境外非政府组织发展的依据，也是在华境外非政府组织功能发挥的保障。引导社会组织有序开展对外交流，参加非政府间国际组织，参与国际标准和规则制定，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，在民间对外交往中的重要平台作用。

第三，在华境外非政府组织为了在中国立足，并实现组织的宗旨和目标，自身不断进行调试，降低目标的政治性，采取多种策略行为，以适应中国经济发展和社会建设，扩展了自己的活动空间。境外非政府组织的活动契合当地发展的实际，满足了地方官员政绩的需要，获得了进入开展活动的行政合法性。例如国际小母牛组织通过清楚表达善意和切实推动当地社会与经济发展，得到肯定并支持。此外，小母牛组织还在保持原有宗旨的基础上，根据地理和政策环境的变化，通过共生战略及时调整组织行为，确保组织发展的可持续性，发挥着积极作用。

第四，我国公益事业取得了较为快速的发展，特别是2008年发生512大地震以后，中国接收国内外各类社会捐赠款物共计1070亿元，是2007年的3.5倍。2008年的重大事件和巨大灾害直接引发了慈善捐赠的“井喷”，被称为是中国慈善元年。社会组织获得了较为丰富的资源支持和宽广活动空间，提升了组织的行动能力。2004年9月，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”为起点，我国各级党政部门对培育社会组织表现出越来越高的积极性，不断支持和促进社会组织的健康发展。同时，为了防止境外的热钱以非营利捐赠的名义流入国内从事商业投资活动，严控国家金融体系风险，2009年12月，国家外汇管理局出台了《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》，对国内各类机构接受和进行国际捐赠行为进行了专门规定，标志着中央政府对规范境内机构接受外汇捐赠行为管理的决心，有利于改变我国一些工商登记注册的非政府组织过度依赖境外捐款的格局，减少这些大规模境外捐赠对国家外汇管理体制可能产生的冲击。可见，随着我国慈善市场不断成熟、政府支持力度不断加大以及加强对外国捐赠行为的不断规范，对在华境外非政府组织的资源依赖降低。

虽然少数学者对当前在华境外非政府组织管理策略仍存质疑，但随着国内外形势的发展和在华境外非政府组织的策略性应对，政府开始不断审视和转变在华境外非政府组织之间的关系，明确坚持“监管和服务并重”的原则，将其视为我国对外交往与经济社会发展的重要伙伴。

五、结语

本研究从历时性角度考察了不同阶段政府对在华境外非政府组织的认知、态度和政策演变。我们发现，党和国家的认知会不断影响在华境外非政府组织管理政策变迁的战略方向，特定时期中国经济社会发展面临的特定问题会促使社会政策发生回应性的调适。随着我国与国际社会的联系日趋紧密，在华境外非政府组织的发展将面临更多的机遇和挑战。从改革开放初期的放任发展与分散管理到当前的法治化监管，我国政府对在华境外非政府组织的管理技术不断成熟，最终形成“监管与服务并重”的基本趋向。可以预见的是，随着我国法治体系和法治能力的不断现代化，未来我国政府对在华境外非政府组织的管理将被置于法律框架之下，寓监管于服务之中，更加积极有为，使之与开放的中国同行。

［1］周弘，张俊，张敏.外援在中国［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：18.

［2］王存奎，彭爱丽.境外非政府组织在华运行现状及管理对策——以维护国家政治安全为视角［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（1）：122～128.

［3］Deyong Yin. China’s Attitude Toward Foreign NGOs［J］.Washington University Global Studies Law Review,v8,521(2009).

［4］王名，杨丽.国际NGO论纲［J］.中国非营利评论，2011（2）：1～33.