田芮萌

中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。行政监察作为我国行政系统内部的一种自我监督方式，在国家监督制度中起着不可或缺的作用。“郡县治则天下安”。县级行政监察作为国家行政监察系统的重要组成部分，能在县域行政系统内部设置专口的机关掌握监察职能，通过国家各级监察部口的配合来行使监察权力，对县行政机关及其工作人员及其任命的编内外行政人员的工作和活动进行监察，在维护县域政令通行、保障县政府廉洁公正、促进县级政府行政改革，提升工作效率等方面能发挥重要作用。秦汉时期是我国县政监察制度的行程时期，意义重大。

秦始皇统一天下后，在全国废除分封制，在地方设置了郡县，依此建立了相应的地方行政机构。秦以郡统县，县以下还设有乡、亭、里、什、伍等基层组织。在推行郡县制的同时，在地方罢侯置守，郡内置郡守、郡尉、监郡御史等职，与中央丞相、太尉和御史大夫这“三公”的职能对应，县级则设县令、县尉和县丞。监郡御史即“监御史”，又称监察史、监察御史。可见，秦在一统天下后，在郡一级行政机构普遍设置了监郡御史，从监郡御史监临一郡的职能，可推断其亦可对属郡下辖各县实施纠察。监郡御史隶属于御史大夫，是专职的地方监察官员，除“掌监郡”外，还可以兼领军事、水利等地方工作，以及向朝廷推荐人才。监郡御史的纠察与制约则保证着“法令由一统”的实现，对维护大一统的局面起到了至关重要的作用，往后，汉代刺史、明代巡按、清代督抚等皆由此而源起。而作为地方监察制度重

要组成部分及表现形式的监察法规，在秦代尚处于草创阶段，并无专口典籍，但有很多的律法条文涉及了地方监察的内容，如秦始皇二十年（公元227年）颁布的《语书》中就包含了很多监察律令，这些律文规定，郡守要派遣官员（如监郡御史）到群内各县巡察，对违令不从的官员，依朝廷律法进行惩处，同时要县一级官员进行考察，但凡违令较多者，是令、县丞没有处理的，将治县令县丞失职之罪，上报朝廷按律处理。

汉代监察制度在秦的基础上，地方监察官员也经历了由监郡御丈到刺史，从刺史到州牧的变迁，从总体上可概述成五个阶段；在第一阶段，汉初商祖刘邦在延续秦代“三公九卿”的行政体制时，并未在地方上延續设立监御史，至没惠帝三年，才复置监郡御史，并明确其职能与秩级。第二阶段，汉文帝十三年，因监御史时与郡守相互勾结，败坏朝纲，因此御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史。这是监御史与丞相史并存的时期。当时遣派出的丞相史也叫“丞相刺史”，是則史的前身。第三阶段，在狭武帝元封元年，取消监御史一职，在经过五年过渡期后，元封五年，正式“初置刺史部十三州”。除京畿附近屯郡由司隶校尉监察外，把全国分为十三个监察部，每部置則史一员，使丞相史制度演变为新的地方监察制度——十三刺史部，此为第四个阶段。为防止刺史重蹈监御史巧私枉法之输，在监察范围上以“六条问事”，这是汉武帝设立的为限定六种监察对象的六条规定，六条之中，一条察民，五条察吏，如刺史过问六条以外之事，要受到惩处。部刺史向州牧的转化，是汉代地方监察制度变迂的第五个阶段。没成帝缓和元年，丞相崔方进，御史大夫何武认为，刺史六百石监二千石郡守“卑临尊，轻重不相准，失位次之序”。于是罢刺史，新置州牧行刺史之职，后又复置刺史，使州牧与刺史并存。汉末因宦官乱政，导致州牧、刺史监察权力外移，涉猎地方军政，使州牧与刺史失去了原有的监察作用，才造成来群雄并起、诸侯割据的局面。

在县级监察制度方面，西汉初期并未建立较为正式的监察体制，直至汉武帝时期，在设立十三州部刺史时，才同时在郡一级对应设立督邮一职，督邮“分明善恶于外”，负责监察和举报县吏官员的违法行为。因此，汉代对于县级官员的监察，就出现了两种具体的监察方式：一是郡太守通过“行县”亲自巡察执行，二是郡太守派遣督邮代为行使。“凡郡国皆掌治民，进言劝功，决讼检奸。常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿最。岁尽遣吏上计，并举孝廉”。记载的就是郡守春季“行县”巡察，秋冬则由“无害吏”监察，重点进行司狱审查和县吏考评，所谓"无害吏"指的就是督邮。两汉时期在地方监察层面上，建立了两级监察体制，即由中央御史府（台）委派刺史按察郡国，郡再分派督邮监县，刺史和督邮无直属关系，分别向各自上级汇报工作。刺史和督邮两级监察体制的形成，一定程度上弥补了秦时监御史孤掌难鸣的不足，是中国地方监察制度形成与确立的标志。

地方层级架构中，县政府权力不大，但却是维系中央朝廷和地方行政机构的关键。因此历朝皇帝除了关注中央官员的忠君廉洁状况，也十分重视基层县政官员的施政情况。这主要体现在三方面：首先是县官必须由朝廷亲自委任和派遣；其次是赋予县官总揽县域主要行政事务的权力；最后是对县域采取多方协同监察的方式。伴随着历史发展与王朝更迭，县政监察制度形成了多元主体参与的三层监察网络。第一层，是以监察中央朝廷机关及官员为重点、监察地方官员为补充的御史监察网络。御史本为史官，专记君王言行，“动则左使书之，言则右使书之”。战国时期，御史已有向监察官转化的趋势，故齐国有“执法在旁，御史在后”而不敢多饮酒的谏言。御史监察真正形成于秦时，秦在一统天下，建立郡县制后，为维持

对地方的监察，建立了最早的各级御丈监察网络。先是在中央层级上设置了御史大夫一职，在“三公九卿”中位上卿，银印青缓，掌副丞相......受公卿奏事，举劾按章。再设立御史大夫府，御史中丞和御史丞作为副手，协助御史大夫处理监察事务。地方层级上，在全国兰十六郡上每郡均设立监郡御史，代朝廷监督诸县官员。监郡御史主要掌监察，但在皇帝的授权下有时也拥有带兵讨逆，开皇沟渠，荐举官吏，治理大狱，鞠撤疑案之职责。

汉时，从惠帝始，加强对地方蒙强的监督，御史监察包括三个部分：一是御史府（台）二是丞相司直。丞相司直是丞相府中专口负责监察工作的专职人员，俸禄为两千石，辅助丞相监察官员的各类不法行为，监察的对象上至副丞相下至各州郡地方官员。三是司隶校尉。这是皇帝专口设立的监察官，其职位与秩级与丞相司直相同，可持节符对京畿地区的官员实行监察，范围包括所有朝廷部口和百官，甚至包括皇亲国戚和地方上京觀见的官员。

参考文献

[1]班固，《汉书·百官公卿表》

[2]赵贵化中国历代监察制度[M].北京：法律出版社.2010

[3]《语书》

[4]杜佑.通典[M].北京冲华书局.2015：264.

（作者身份证号码：130603200203150322）