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国家监察体制改革下人民监督员制度选择路径

2018-11-10陈昕

世界家苑 2018年10期

陈昕

摘 要:人民监督员制度是为监督检察机关立案侦查的职务犯罪案件运应而生的制度,而随着国家顶层设计的国家监察体制的诞生,对国家权力的宪制架构将产生重要影响。检察机关的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会,人民监督员制度的监督对象已经不存在。人民监督员制度体系和监督职能需要重新调试。

关键词:国家监察体制;检察权;人民监督员

为了加强外部监督,切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中可能产生的执法不公问题,检察机关通过引入第三方监督,制定人民监督员制度,完善监督制约机制,进一步提升了检察机关的司法公信力,是人民群众有序参与司法渠道、健全和完善检察权依法独立行使的外部监督制约机制。党的十八届三中、四中全会强调加强人民监督员制度建设,明确其监督重点为检察机关办理职务犯罪的全过程。依据司法部会同最高人民检察院出台的《人民监督员选任管理办法》以及最高人民检察院出台的《关于人民监督员监督工作的规定》两个文件,人民监督员监督的对象是检察机关办理直接受理立案侦查案件工作中存在的11种情形。2015年以来大田县院共立案侦查自侦案件43件43人,件件落实《人民监督员监督事项告知书》制度,共邀请人民监督员参与“检察开放日”活动1次、公开审查逮捕案件讨论2件,上提市院人民监督员办公室拟不起诉自侦案件1件,均取得良好的社会效果、法律效果,切实加强人民群众对检察机关从事司法活动的监督,让人民群众在参与司法案件中感受到公平与正义。但是随着监察委员会的成立,检察机关不再办理职务犯罪侦查案件,人民监督员制度就没有了存续的基础。

一、人民监督员制度必要性

有观点认为“人民监督员制度能否存续需要重新考虑”,因为“从试点以来,人民监督员的监督范围先后从‘三种案件、五种情形,到整合为‘七种情形,再发展到‘十种情形。监督范围在变,但有一点是始终不变的:人民监督员监督的对象是检察院立案侦查的职务犯罪案件。如果检察院不再办理职务犯罪侦查案件,人民监督员制度就没有了存续的基础”。但是人民监督员制度的存废应当着重考量这项制度在新的体制下存在的必要性和合理性以及可行性。人民监督员制度是公众参与司法的重要制度,人民监督员监督的对象是职务犯罪案件,不取决于检察机关职权的调整。作为一项运行了十几年的公众参与司法的制度,实践证明这是有效的,当下完全可以整体转型为对监察委员会的外部监督主体。

二、人民监督员制度选择新路径

在国家监察体制改革下人民监督员制度可从以下几方面进行:

(一)创新管理方式,整合人民监督员制度和行政监察的特邀监察员制度,人民监督员办公室应作为独立的部门由司法行政机关成立,建立新型的人民监督员制度。人民监督员制度的衍生主要是针对检察机关“自侦”职务犯罪的监督,人民监督员监督不因检察机关职权的转移而终结,将监督对象由检察机关转换成监察委员会。

(二)强化原有监督,人民监督员制度是公众参与司法的重要制度,设立的初衷是监督作为监督机关的检察机关,以提高检察工作透明度和司法公正。继续将检察机关对职务犯罪的批捕、起诉、撤案等活动作为人民监督员的监督对象,并把由监察委员会调查终结后移送到检察机关起诉的案件作为人民监督员监督的重点。

(三)拓展案件范围,人民监督员制度改革应顺势而动,合理、适当拓宽监督范围,提高人民监督员参与率,把职务犯罪案件之外检察机关所办理的部分案件纳入监督范围,如普通刑事案件中的拟不捕、拟不诉案件;普通重大刑事案件中的批捕、起诉案件;公益诉讼类案件;拟刑事赔偿案件;申诉类案件。

(四)健全监督程序,赋予人民监督员部分权利,将检察机关“提供、说明”式的监督改为人民监督员“主动、兼听”式的监督。

1.赋予人民监督员阅卷权。关于查阅案卷材料范围,可以包括案卷所有证据材料和诉讼文书,不再局限于“主要证据目录”;关于查阅案卷时间阶段,可以开始于参加案件监督评议的人民监督员抽选确定、审阅检察机关提供的有关材料后进行,人民监督员认为必要时,也可以在案件评议阶段审阅案卷,检察机关应当积极配合提供;关于查阅案卷材料地点,可以在检察机关指定办案工作区进行。同时,人民监督员应当履行保密义务。

2.赋予人民监督员听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见的权力。人民监督员在监督评议程序前,提前阅卷后,对犯罪嫌疑人供述等证据有疑问,认为有必要核实的,可以提出当面听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见的要求,检察机关应当及时安排会见,不以检察机关批准为前提,以提升人民监督员参与案件的“亲历性”。

三、完善人民监督员制度的相关立法。

最高人民檢察院于2016 年印发的《关于人民监督员监督工作规定》,是直接调整人民监督员制度的规范性文件,其效力等级较低,效力仅及于检察机关内部。《人民检察院组织法》正值修改的良好时机,应当将人民监督员制度十余年的发展创新成果法制化,作出原则性规定。待条件成熟,在《刑事诉讼法》这一基本法律中将人民监督员制度固定下来,最后由全国人大常委会制定或通过《人民监督员法》,规范人民监督员监督组织形式、人民监督员权利义务、监督案件的范围和监督程序、监督效力等方面内容,全面完整地把人民监督员制度法律化。

结语

人民监督员制度是对查办案件权力制约机制的重大改革,而不是简单地对检察制度和行政监察制度的技术性变革,

人民监督员制度如何适应新形势下的司法改革,最根本是国家应出台相应立法,且对此制度的完善应当按照法治精神和原则,发挥立法的引领作用,通过国家层面的立法来保证其在法治轨道上进行。推动人民监督员制度的法制化。

(作者单位:福建省大田县人民检察院)