王浩宇

[摘 要] 随着工业化进程的加速，我国城镇化也加快了发展步伐。非农产业在城镇地区广泛集聚，农村人口不断向城镇集中，城镇配套公共服务设施日进完善。健康、有序的城镇化发展离不开政府有效的参与和干预。从新型城镇化角度入手，基于新型城镇化与政府行为的概念和联系，分析了当前地方政府行为存在着缺乏科学的规划意识，资源使用方式过于粗放以及制度建设不够完善等问题，进而提出树立科学的城镇化发展观，注重可持续发展并完善制度建设等建设性对策。

[关键词] 新型；城镇化；地方政府

[中图分类号] F291 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）09-0042-02

与传统城镇化发展相比，新型城镇化的发展不仅要求我们不断提升城镇化建设的质量内涵，同时还强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。在新型城镇化发展进程中，政府以其独特的职能属性，通过自身行为举措对市场和社会进行有效的干预，进而推动城镇化的发展。当前，城镇化建设虽取得一定成效，但地方政府行为存在的问题制约了其发展。

一、新型城镇化与政府行为的概念和联系

（一）新型城镇化的概念

新型城镇化的建立是以城镇化为基础，通过社会生产力的提高、公共服务的提供、科学技术的进步以及产业结构的调整，其社会结构从由传统的以农业为主的乡村型社会结构逐步向以非农产业为主的工业和服务业等的现代城市型社会转变。体现了一个国家或一个地区综合实力的提高。而新型城镇化不仅注重以城乡统筹为基础，还从基础设施一体化、公共服务均等化、经济发展、环境友好及和谐稳定等为基本特征来发展城镇化，同时也是注重以各城市、各城镇和新型农村社区之间的统筹协调、相互共进的城镇化。

（二）政府行为的概念

政府行为分为广义的政府行为和狭义的政府行为。广义的政府行为是指，政府是作为一种最有代表性和权威性的政治上层建筑的组织，行使行政权力对全社会人员进行公共事务管理。并伴随着强制性和服务性两大特征。狭义的政府行为是指行政机关及其工作人员在法律法规允许的条件下，行使其政府赋予的行政职能。对经济和社会发展进行管理、组织、领导、控制、协调的各项活动的总称。

（三）新型城镇化与地方政府行为的联系

新型城镇化突出以人为本，强调以人为核心，在新型城镇化的进程中要求地方政府行为管理的重点由传统的管理型政府向服务型政府转变。新型城镇化是在传统城镇化基础上的吸收、扬弃和发展，是传承和创新，新型城镇化要求政府充分运用行政职能，有效解决传统城镇化发展中的问题，为新型城镇化的健康发展营造良好环境。这就需要地方政府对于城镇化的发展推进做到科学规划、尊重民意、统筹安排、顺势而为，由此水到渠成，使其成为一个自然的历史过程。

二、新型城镇化进程中地方政府行为存在的问题

（一）缺乏科学的规划意识，盲目的追求城镇化的推进

十九大报告指出，近年来我国经济建设取得重大成就，其中农业现代化稳步推进，粮食生产能力达到12000亿斤。城镇化率年均提高1.2百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。截止2017年末，中国城镇化率为61.55%。城镇化发展建设取得一些成果后，也同样产生了相应的问题，一方面地方政府在城镇规划中缺乏科学性，整个规划体现出过多的随意性、主观性、功利性的特点。近年来，城镇常住人口趋于稳定，但房地产的建设并没有停止。大片的楼房开发区与经济新区频频建设，由于开发规划并不合理，没有具体问题具体分析从而盲目决策，进而导致大量土地被闲置。另一方面地方政府官员为了取得短期见效的政绩，从而盲目加快城镇化的推进，大建形象面子工程，过度追求招商引资的建设，忽略长期可持续的发展的原则。同时城镇转型过程中过多以城市为模型的排场建设，而不是注重以百姓便利、舒适为核心，造成地方很多土地浪费居多，闲置土地浪费现象严重。其原因在于公共服务设施建设需要大量的资金以及长周期的投入，对公共服务设施的回报并不能立即体现出来，进而追求短期可见的方式。

（二）资源使用方式过于粗放，城镇资源环境不注重保护

新型城镇化中在资源使用方式粗放问题的实质是，政府在开发建设时片面追求城镇GDP的增长，从农村过渡到城市的过程中，忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境承载能力相匹配。结果导致资源利用效益低、能源消耗量大、环境污染严重等，影响了可持续发展的进程。以土地为例我国作为一个人口众多的农业大国，土地是人们赖以生存和发展的要素。然而，随着我国经济的快速发展和人口数量的不断增长，土地资源闲置造成的严重浪费现象比比皆是。主要表现有：一是随着第二产业的不断发展，大量农村剩余劳动力涌入城市，大量的可耕地闲置荒芜，浪费严重；二是以房地产为导向的市场经济过热，开发商圈地现象严重，房产有价无市，供过于求，造成大量土地闲置。城镇环境污染日益严重，环境污染成为制约城镇化发展要素之一。主要表现为水浪费、空气污染等。根据环保部发布的《环境空气质量标准》中规定的居民区PM2.5年平均浓度不超过35微克/立方米来衡量，380个城市中仅有125个城市达标，占比32.9%。在水污染方面来看中国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4。据相关统计，全国有2/3城市供水不足，1/6城市严重缺水。然而，由于居民、工业的用水节约意识不强，用水浪费现象严重、实际利用效率低下。目前，全国平均工业用水重复利用率仅为20%-30%，整体水平较低。

（三）社会管理能力不强，保证制度不够完善

在以往城镇化进程中，政府往往更多关注的是一个城市的经济发展职能，而忽视城市在社会管理和服务职能。随着经济快速发展，现代农业的智能化，传统的农业劳动不需要像以往大量的农民数量，因此不少农民选择出去到城市打工，获取更高的收入，來减少农村大量剩余劳动力的现象。根据中国农业农村部公布显示，2018一季度中国农村外出务工劳动力总量达到1.74亿人，同比增长1.1%；月均收入达到3736元，同比增长7.3%。随着越来越多的外来务工进入城市中，他们面对最直观现实的问题是难以跨越的户籍限制，以及生存待遇的种种不尽人意，农民工常常游离于城市的边缘化，政府却忽视对他们融入社会过程中的合理引导、支持、就业致使他们在基本的医疗、养老、教育、保险等方面都没有基本的保障，从而导致外来务工人员不能很好地融入城市生活，社会责任感缺失，一小部分也造成了社会犯罪中不稳定的一项因素。

三、新型城镇化进程中地方政府行为的对策探析

（一）政府应树立科学的城镇化发展观和政绩观

科学发展观的实质是以发展为第一要义，核心是注重以人为本。新型城镇化的发展离不开科学发展观作为其指导思想。这就要求地方政府在推动和发展城镇化的过程中要将出发点和重心落在人民群众上，时刻兼顾各方群体的利益，使发展成果更多普惠到全体人民。而地方政府作为政府行为发出的主体，应不断的转变政府职能，建设服务型节约政府，切实提高行政效率，建立以科学、合理、稳定、有效为目标的行政管理体制机制，并加强群众监督与调节反馈机制。一方面大力培育农民的现代意识，从意识形态上消除二元结构，帮助农民完成从传统向现代的转化从加强农村基础教育，到培育求知意识。另一方面打造生态文明的新型城镇化同时，不以牺牲环境、资源为代价，根据当地的实际情况，合理科学的对城镇进行有效规划，并逐步走稳定可持续的发展道路，建设舒适的生活环境，建设新的生态文明城镇。而对于地方政府官员考核要破除以往以“GDP”政绩论英雄的用人模式，应全面考察地方政府在社会管理和公共设施服务建设情况，采用更加合理的绩效考核方式和全面评价的科学用人机制，确保决策结果更加科学化、民主化、法制化。

（二）优化政府发展城镇资源建设，注重可持续发展

优化政府发展资源建设要注重“天人合一”的发展理念，打造生态文明的新型城镇化。传统城镇化进程中，严重破坏了环境，影响人与社会的和谐，城镇化进程同时也是一种对自然的破坏过程，影响城镇经济的健康发展，未来的人们需要付出更大的代价进行生态补偿。因此，地方政府在推动新型城镇化发展应该坚持“天人合一”的理念，尊重自然，充分利用自然馈赠，巧妙地运用资源禀赋，要树立以环境资源节约型为导向的可持续发展的城镇化新思路，以注重节约资源为主的发展战略，意指以科学发展观为指导，根据中国地理、自然、资源、发展的区域空间分布特点，将节约理念贯穿于城市发展过程中的生产、流通、消费和其他生活上的领域。通过采取颁布法律、发展经济和完善政策等综合措施，节约、有效、可持续的利用自然能源和其他的各种资源，以尽可能最少的牺牲资源使用和环境作为代价，获取最大可能的经济收益和社会效益，最终实现城市发展过程中生态、经济、社会的协调稳定发展。

（三）提升政府社会管理能力，优化制度建设环境

健康、有序的城镇化发展离不开良好的社会管理。为更好的促进新型城镇化的发展就要在制度完善与制度实施过程中，不断优化。对于地方政府而言，随着外来务工人员的增多、社会保障体系和户籍制度的不完善等城乡二元社会结构存在的制度障碍严重影响着城镇化进程的推进。地方政府首先应消除带有地域歧视性的眼光和区域非均衡性发展观念，其次探索并制定展具有包容取向的社会政策和制度体系。这就需要地方政府加强社会的综合管理、增强服务意识、努力实现公共服务均等化。一方面逐步打破一切可能导致城乡二元结构所带来的各项制度障碍，如户籍、劳动就业、教育、医疗、保障制度等。另一方面应降低外来务工和落户所需的条件和成本，将满足符合条件的外来务工人员逐步转化为城镇人口。最后积极建立和完善城乡一体的公共服务体系。要在全国范围内建立统一的教育、就业、养老、医疗、住房等基本生活保障的公共服务体系。要适应农民工高流动性的特点，尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续。这样也会使得外来务工人员找到属于自己的归属感，并且相应提高外来务工人员的待遇、保障，使其生活质量有一个质的飞跃，同时也无形之中降低了社会不稳定因素的发生几率。

新型城镇化是乡村发展的必然趋势，当前城镇化虽然存在着可喜可贺的改革成绩，经济增长、城镇化覆盖率上升，但我们仍然要注意改革的同时伴随着潜在的影响，如户籍制度、城乡二元结构障碍、基础设施落后、城镇布局不合理等问题阻碍城镇化的发展。而对于地方政府来说在发展城镇化的同时既不能一蹴而就，也不能一劳永逸。促进经济发展的同时地方政府要注重“以人为本”这也是新型城镇化跟传统城镇化的重点区别。不能一味的促进经济发展而忽略了农民的根本利益，毕竟结合我国的国情来看，我国是农业大国。发展城镇化道路的同时并不意味着彻底放弃农业这条路，要秉持着可持续发展的眼光战略来进行新型城镇化发展。

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[责任编辑：高萌]