孙述洲

近年来，地方人大立法热情高涨，地方性法规数量大幅增加。2013年到2017年5年间，全国31个省级人大制定和修改的法规数平均达到50多件（年均10多件），其中，河北、上海、广西、海南、贵州分别达到120件、104件、103件、120件和108件，年均超过20件。但是，与这种“立法热”形成反差的是，地方性法规的实施情况却并不尽如人意，执法、司法引用率并不高。地方人大耗费大量立法资源制定的法规却大量陷入“沉睡，状态。不难分析，这种表征直接指向的是法规操作性不强、质量不高的“病灶”。

一、文本检视：对法作为行为规范基本属性的偏离

从法的基本属性来看，“法是调整社会关系的行为规范”。马克思曾指出：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”对行为而不是精神或道德进行规范，法由此区别于对精神和内心层面进行引导的道德规范，也区别于具有宣示性、鼓励性、指令性等特点的宣传口号和政策性文件。要达到规范行为的目的，法律规则必须有其内在逻辑结构。从法理上，法律规则包括行为模式和法律后果两个密切相关的要素。行为模式对行为主体的具体行为作出规范和指引，而法律后果（主要是法律责任）对守法和违法行为作出评价，对违法行为明确责任，并以国家强制力保证实施。法正是通过这种机制发挥其引导和规范行为、调节社会关系的作用。准此以言，大量地方性法规偏离了法作为行为规范这一基本属性，这是导致立法质量不高的直接原因之一。……